I OW 7/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 grudnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G.C. o przyznanie pomocy finansowej postanawia wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie 1 Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta Z. wniósł - na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa - o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] (dalej Prezydent) a Wójtem Gminy [...] (dalej Wójt) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G.C. (dalej zainteresowany) o przyznanie pomocy finansowej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zawiadomieniem z 2 grudnia 2020 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...] sprawę zainteresowanego, uznając się jednocześnie organem niewłaściwym dla rozpatrzenia sprawy. Z załączonej do zawiadomienia dokumentacji wynika, że zainteresowany przebywa obecnie w [...] Ośrodku dla Osób Uzależnionych [...]. Wnioskodawca na stałe zamieszkuje w USA. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, dalej ups), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepisy tej ustawy nie zawierają definicji miejsca zamieszkania, jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania rozumie się miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Pogląd ten nawiązuje do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego, a zwłaszcza do zawartej w art. 25 kc definicji miejsca zamieszkania. Miejsce zamieszkania wskazują dwa elementy: zewnętrzny (corpus) - czyli faktyczne przebywanie i wewnętrzny (animus) - czyli zamiar stałego pobytu. Przez zamiar stałego pobytu należy rozumieć wolę skoncentrowania w danej miejscowości istotnych dla egzystencji spraw, tak by stanowiła ona centrum życiowej działalności. Pod pojęciem "zamiar" należy rozumieć nie wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych okoliczności. Samo zameldowanie nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z wyrokiem WSA w Szczecinie z 5.3.2015 r. II SA/Sz 1135/14: Przepisy ups nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach kc. W świetle art. 101 ust. 1 ups w związku z art. 25 kc o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. Samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. Zainteresowany obecnie zamieszkuje na terenie gminy [...], od 2 września 2020 r., korzystając z długoterminowej terapii leczenia odwykowego uzależnień od alkoholu i narkotyków. Przybył do Polski w celu podjęcia terapii, na stałe zamieszkuje w Stanach Zjednoczonych. Przed przyjęciem do ośrodka został zameldowany na pobyt czasowy do 21 marca 2021 r. na terenie Miasta [...]. Z miastem tym nie łączą go żadne inne relacje. Wcześniej tu nie zamieszkiwał, nie ma tu rodziny (najbliższa rodzina - rodzice i dziecko zamieszkują w Stanach Zjednoczonych), nie korzystał tu ze świadczeń zdrowotnych, nie został zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Zainteresowany od września zamieszkuje w Ośrodku w [...]. Planowany jest roczny pobyt w tej palcówce. Pobyt w Polsce związany jest jedynie z terapią odwykową, bo nie podjął on innej aktywności po przybyciu do Polski. Wnioskodawca urodził się w [...] i jego aktywność życiowa do przyjazdu do Polski koncentrowała się jedynie tam. Obecnie centrum życiowe zainteresowanego znajduje się w gminie [...]. Pobyt w ośrodku leczenia uzależnień ma charakter długoterminowy. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga oświadczenia woli, nie jest czynnością prawną i wystarczy, że zamiar ten wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości. W niniejszej sprawie miejscowością tą jest [...] w gminie [...]. Deklaracja zainteresowanego, że po zakończeniu terapii chybiałby zamieszkać w Z. to jedynie deklaracja na przyszłość. Wynika z niej, że aktualnie nie zamieszkuje on w Z., bo dopiero chce tam zamieszkać po opuszczeniu ośrodka. Prezydent wniósł o: rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Wójta jako organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o pomoc finansową z pomocy społecznej; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych. Pismem z 18 lutego 2021 r. odpowiedź na wniosek złożył Wójt Gminy [...], który wniósł o ustalenie, że nie jest właściwy w przedmiocie wydania decyzji wnioskowanej przez zainteresowanego, przebywającego czasowo w ośrodku dla osób uzależnionych [...]. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek wskazano, że zainteresowany przebywający w ośrodku dla osób uzależnionych [...] na terapii leczniczej wystąpił z pismem z 8 października 2020 r. [data wpływu pisma do organu] do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie mu świadczenia finansowego z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego i zasiłku okresowego. Po rozpoznaniu sytuacji osobistej zainteresowanego, w ramach przeprowadzonego 15 października 2020 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że zainteresowany przebywa w ośrodku [...] na leczeniu odwykowym w ramach dwunastomiesięcznej kuracji leczniczej. Do ośrodka w [...] zainteresowany trafił z innego ośrodka leczniczego w [...]. Zainteresowany nigdy nie był mieszkańcem gminy [...], nigdy wcześniej na jej terenie nie przebywał i nie był tu zameldowany na pobyt stały i tymczasowo. Wnioskodawca poinformował, że jego ostatnim miejscem zameldowania jest [...], co potwierdzono w rejestrze danych PESEL. Zameldowanie w [...] ma charakter czasowy. Postanowieniem z 2 grudnia 2020 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta, przekazał wniosek zainteresowanego do załatwienia przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] jako właściwego miejscowo do wydania decyzji. MOPS w [...] uznał się za organ niewłaściwy uznając, że miejsce tymczasowego pobytu determinuje określenie właściwości miejscowej organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy. Stosownie do art. "104" [winno być "101"] ust. 1-3 ups, właściwość miejscową gminy ustala się w sprawach z zakresu pomocy społecznej według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją życiową osoby ubiegającą się o świadczenie w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, właściwa miejscowo jest gmina osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku zainteresowanego nie sposób przyjąć, że kiedykolwiek był on mieszkańcem gminy [...]. Czasowego, przejściowego pobytu w ośrodku leczniczym nie można w żaden sposób utożsamiać z zamieszkaniem. Sam zainteresowany w pisemnym oświadczeniu z 10 lutego 2021 r. podtrzymał wcześniej wyrażone wobec MOPS w [...] zapewnienie, że jest mieszkańcem miasta [...], które jest jego centrum życiowym. Brak jest jakichkolwiek przesłanek faktycznych i prawnych do uznania, że to Wójt jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej dla zainteresowanego, tym bardziej, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 101 ust. 3 ups. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej zainteresowany zwrócił się do Wójta Gminy [...]. W piśmie wskazał, że obecnie przebywa na długoterminowej (12 miesięcznej) terapii w [...] Ośrodku dla Osób Uzależnionych w [...]. Model terapii uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W oświadczeniu z 10 lutego 2021 r. wnioskodawca podniósł, że nadal przebywa na terapii, a za swoje centrum życiowe uważa [...], do którego powróci po ukończeniu terapii, osiedli się w nim na stałe i podejmie pracę zarobkową (analogiczne oświadczenie - bez określonej daty - zalega w aktach administracyjnych). W [...], który to adres zainteresowany podaje jako miejsce zamieszkania - mieszka dobry znajomy wnioskodawcy. Wnioskodawca oświadczył, że przepustki terapeutyczne będzie realizować w [...]. Z kserokopii wydruku z rejestru PESEL wynika, że zainteresowany od 27 lipca 2020 r. był czasowo zameldowany w [...] (Prezydent podał, czemu Wójt nie zaprzeczył, że zameldowany był do 21 marca 2021 r.). Z zaświadczenia z 5 października 2020 r. Kierownika Ośrodka dla Osób Uzależnionych w [...] wynika, że pacjent przebywa w Ośrodku od 2 września 2020 r., zaś planowany termin ukończenia terapii przypada na wrzesień 2021 r. "i dalsze pół roku w hostelu". W ocenie sytuacji osoby pracownik socjalny wskazał, że zainteresowany z uwagi na uzależnienie od alkoholu i narkotyków przeniósł się do Polski celem podjęcia leczenia odwykowego w Ośrodku dla Osób Uzależnionych w [...]. Terapia ma charakter długoterminowy. Termin zakończenia terapii zaplanowano na wrzesień 2021 r. Podczas pobytu w placówce wnioskodawca ma zapewnione: bezpłatne zakwaterowanie, całodobowe wyżywienie, sprzęt AGD i dostęp do podstawowej opieki medycznej. Pozostałe potrzeby musi zapewnić we własnym zakresie, w tym: zakup środków higieny osobistej (żel pod prysznic, szampon, maszynki do golenia itp.); czystości (proszek do prania, płyn do płukania itp.); odzież adekwatną do warunków pogodowych, obuwie. Plan i model terapii nie pozwala pacjentom podjąć zatrudnienia i uzyskania źródła utrzymania. Zakłada natomiast prace porządkowe na terenie ośrodka, pozyskiwanie opału w lesie na potrzeby placówki. Dlatego każdy pacjent musi zakupić sobie odzież roboczą, ochronną (w tym kalosze, rękawiczki itp.). Zainteresowany nie nabył uprawnień do świadczeń z ZUS i KRUS, nie ma statusu osoby bezrobotnej. Wnioskodawca deklaruje, że nie może liczyć na pomoc ze strony rodziny, która pozostała w Ameryce. Pobyt strony na terenie gminy [...] związany jest wyłącznie z odbywaną terapią. To właśnie dlatego przeniósł się z [...] do Polski. Twierdzi, że tutaj jest lepiej jeśli chodzi o terapię. Chciałby związać swoją przyszłość z naszym krajem, tym bardziej, że ma tutaj rodzinne korzenie. Aktualnie jest na etapie przepustek terapeutycznych, które realizuje na własny koszt, tj. musi sam kupić bilety, opłacić nocleg i wyżywienie w czasie pobytu. Przepustki są nieodzownym elementem terapii i mają za zadanie pomoc w szybszym powrocie do zdrowia i środowiska. Dzięki owym przepustk[om] zainteresowany może spotkać się z najbliższymi i nawiązać ponownie kontakt, poprawić relacje rodzinne. Po ukończeniu leczenia będzie miał przez to możliwość powrotu do najbliższych. Brak stałego źródła dochodu uniemożliwia ww. kontynuację leczenia i zaspokojenie zaistniałych potrzeb wymienionych w wniosku. W kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego jako adres zamieszkania wskazano Z. ("czasowy 27.07.2020 - 31.08.2021"), a także w uwagach zaznaczono, że leczenie podjęto pierwszy raz (s. 12). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10.2.2009 r. I OW 164/08; 27.6.2013 r. I OW 41/13; S. Dmowski aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 166 uw. 3). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2.9.2009 r. I OW 85/09). Zainteresowany zamieszkuje obecnie w Ośrodku na terenie gminy [...]. Nie ma innego stałego miejsca zamieszkania w Polsce. Wszystkie jego wysiłki są aktualnie ukierunkowane na skuteczne zakończenie terapii. W [...] koncentruje on swe sprawy życiowe i chce w nim przebywać podczas długotrwałej terapii. Należy zatem przyjąć, że [...] jest miejscem zamieszkania zainteresowanego. Powyższemu nie stoi na przeszkodzie konsekwentna wola związania swych losów ze [...], gdyż są to jedynie plany na przyszłość, które nie są okolicznością relewantną w świetle art. 25 kc. Wnioskodawca nie przybywa ani wcześniej nie przebywał w [...], mimo czasowego zameldowania w tym mieście, przez co nie zachodzi podstawowa przesłanka (fakt przebywania) pozwalająca uznać [...] za jego miejsce zamieszkania. Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że miejscem zamieszkania zainteresowanego w rozumieniu art. 25 kc jest [...], w której to miejscowości znajduje się centrum spraw życiowych wnioskodawcy. Dlatego organem właściwym do rozpoznania wniosku zainteresowanego jest Wójt Gminy [...] (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.). Należy zauważyć, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na wniosek, w sprawie zachodziły także przesłanki zastosowania art. 101 ust. 3 ups. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia. Wniosek Prezydenta o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 ppsa), a do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość/sporu kompetencyjnego odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 ppsa). Zgodnie z art. 199 ppsa, strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 ppsa i tylko w tych wypadkach Sąd może orzec o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy sprawy wywołanej wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość/sporu kompetencyjnego. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, bez względu na treść tego rozstrzygnięcia.