I OW 97/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 8 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. J. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy S. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku B. J. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej Burmistrz Miasta i Gminy S. na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. (Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. ), a Prezydentem Miasta S. (Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie Dział Pomocy Bezdomnym w S. ) w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie skierowania B. J. , zam. S. ul. [...] do domu pomocy społecznej i wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 5 maja 2011 r. do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie Dział Pomocy Osobom Bezdomnym w S. zawiadomieniem znak MOPR/DB/KM/0711-1360/11 z dnia 12 kwietnia 2011 r. przekazał wniosek B. J. obecnie przebywającego w Centrum Pomocy Socjalnej przy Stowarzyszeniu [...], S. ul. [...], o umieszczenie w domu pomocy społecznej do rozpoznania według właściwości. Z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego MOPR S. wywiadu środowiskowego i przesłanych dokumentów wynika, że B. J. jest osobą wymagającą całodobowej opieki i pielęgnacji i nie może dłużej przebywać z tego powodu w schronisku. Na pobyt stały zameldowany jest w S. , ul. [...]. W dniu 27 maja 2011 r. do organu ze schroniska [...] wpłynęło zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że u B. J. rozpoznano zespół psychoorganiczny, co przez lekarza wystawiającego dokument określone została, jako choroba psychiczna. Sytuacja zdrowia psychicznego nie została w ogóle uwzględniona w przesłanej przez MOPR S. do tutejszego Ośrodka dokumentacji. Należałoby również zastanowić się nad kwestią skierowania wnioskodawcy do domu pomocy społecznej uwzględniając przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, uznając, że zdrowie psychiczne jest fundamentalnym dobrem osobistym człowieka, a ochrona praw osób z zaburzeniami psychicznymi należy do obowiązków państwa Zaznaczono, że dotychczas podejmowane działania wynikały z tego, iż Ośrodek był w posiadaniu informacji pochodzących od rodzeństwa B. J. - braci A. , zam. S. ul. [...] i J. , zam. J. ul. [...] z których wynikało, że B. J. pomimo zameldowania na pobyt stały w S. , ul. [...], od około 30 lat zamieszkuje na terenie S. , gdzie podejmował pracę. Całkowicie zerwał kontakty z całą rodziną, wybrał inny sposób na życie, nie interesowały go losy pozostałych członków rodziny, całą swoją aktywność życiową skoncentrował na terenie S. Dodatkowych informacji mających istotne znaczenie dla sprawy, w dniu 1 czerwca 2011 r. udzielił trzeci brat - S. J. zam. S. ul. [...], który stwierdził, że brat B. J. jest co prawda zameldowany na pobyt stały w S. , nie mniej jednak opuścił dom rodzinny około 30 lat temu, wyjechał do rodziny do S. , gdzie mieszkał i pracował. Z rodziną zamieszkałą w S. początkowo sporadycznie kontaktował się, po opuszczeniu S. nigdy nie powrócił do miejsca stałego zameldowania. Całkowity kontakt z rodziną zerwał ok. 27 lat temu. Ponadto ustalono, że dom, w którym na pobyt stały zameldowany jest B. J. , należał do zmarłej w 1982 r. matki S. J. ; ojciec zmarł w 1968 r. Do dnia dzisiejszego nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, nie został również sporządzony testament. Nikt z rodzeństwa nie wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego. W domu rodzinnym obecnie zamieszkuje siostra oraz brat, którzy nie wyrażają zgody na powrót B. J. do domu rodzinnego, a głównym argumentem jest to, że w/w wybrał inny sposób na życie, nie identyfikował się nigdy z członkami rodziny. Niemniej jednak B. J. wraz ze swoim rodzeństwem jest potencjalnym spadkobiercą domu rodzinnego wraz z działką po zmarłej matce S. J. Biorąc pod uwagę powyższe organ zajął stanowisko, że B. J. nie można uznać za osobę bezdomną, gdyż istnieje potencjalna możliwość jego zamieszkania w domu rodzinnym, a zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Problematyka właściwości miejscowej organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tych regulacji właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia 15 grudnia 2008 r., I OW 149/08) - stwierdzając, iż: "potencjalna możliwość zamieszkiwania w lokalu, nawet bez mediów i potwierdzenia zameldowania w nim na pobyt stały, nie pozwala w świetle art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej - uznać ubiegającej się o pomoc osoby za bezdomną. Tym samym wyłącza konieczność ustalenia właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w oparciu o kryterium miejsca ostatniego zameldowania osoby na pobyt stały, w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stwarza zaś podstawy do stosowania art. 101 ust. 1 tej ustawy, (kryterium miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie"). W odpowiedzi na rozstrzygnięcie sporu o właściwość Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy S. - Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., jako organu właściwego dla rozpoznania wniosku o skierowanie B. J. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie niniejszej, kwestią zasadniczą jest ustalenie czy strona ma status osoby bezdomnej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Okolicznością bezsporną jest, iż obecnie zainteresowany przebywa w Centrum pomocy Społecznej dla Bezdomnych [...] , przy ul. [...] w S. Placówka ta ma charakter tymczasowego schroniska dla osób bezdomnych. Nie ulega także wątpliwości, iż B. J. posiada stały meldunek w miejscowości S. ul. [...] Właściwość miejscowa organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Na użytek ustawy o pomocy społecznej ustawodawca zdefiniował pojęcie osoby bezdomnej, wskazując w art. 6 pkt. 8 tej ustawy, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania? Przepis powyższy przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., I OW 210/2009). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. nr 31 poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem "lokal mieszkalny" rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. W sytuacji, gdy wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały w lokalu znajdującym się na terenie Gminy S. należy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ocenić czy ma on możliwość (chociażby potencjalną możliwość) zamieszkania w tym lokalu. Jak bowiem zauważył NSA w postanowieniu z dnia 5 marca 2010 r., I OW 203/2009, przy braku jakichkolwiek danych by w lokalu mieszkalnym, w którym strona jest zameldowana, nie miała ona możliwości zamieszkania - nie ma podstawy do uznania strony za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt. 8 ustawy o pomocy społecznej. Z oświadczeń składanych przez członków najbliższej rodziny zainteresowanego, wynika, iż brak jest możliwości by wnioskodawca powrócił do domu, w którym jest zameldowany. Jego rodzeństwo wyraża sprzeciw w powyższym zakresie. Zgoda i wola osób przebywających w lokalu, w którym potencjalnie mógłby zamieszkać wnioskujący jest niewątpliwie istotnym czynnikiem warunkującym możliwość jego zamieszkania w miejscu zameldowania. Kwestią zasadniczą jest aktualny stan zdrowia psychofizycznego strony, ze względu, na który uznano za wskazane i konieczne niezwłoczne umieszczenie wnioskującego w odpowiedniej placówce pomocy społecznej. Ze zgromadzonych w sprawie kart informacyjnych leczenia szpitalnego jednoznacznie wynika, iż sytuacja zdrowotna B. J. jest bardzo poważna. Kolejne napady padaczkowe powodowały konieczność częstej hospitalizacji strony, ponadto wnioskujący zaczął przejawiać objawy choroby psychicznej. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż strona jest osobą w podeszłym wieku. Wszystkie wyżej wymienione czynniki powodują, iż B. J. należy uznać za osobę wymagająca całodobowej opieki w odpowiednio wyspecjalizowanej placówce, co w konsekwencji nie pozwala na stwierdzenie, iż wnioskujący posiada (chociażby potencjalną) możliwość zamieszkania w lokalu mieszkalnym, w którym jest zameldowany na pobyt stały. Kwestia nieuregulowanych stosunków spadkowych ma w powyższym kontekście znaczenie drugorzędne. Nawet bowiem w przypadku stwierdzenia nabycia przez B. J. prawa do spadku po zmarłej matce w skład, którego wchodzi lokal przy ul. [...] w S. , w żaden sposób nie przekłada się to na możliwość samego zamieszkania zainteresowanego w przedmiotowym lokalu. MOPR S. zwraca jednocześnie uwagę, iż w jego opinii możliwość zamieszkania w lokalu mieszkalnym, w którym osoba jest zameldowana na pobyt stały nie może być oceniana w oderwaniu od momentu, okresu, w którym nastąpić ma przyznanie stronie świadczenia. Potencjalnie dopuścić można sytuację, w której stan zdrowia wnioskującego poprawi się na tyle, że przyznanie mu pomocy nie będzie konieczne zaś najbliższa rodzina zmieni swoje stanowisko w przedmiocie zamieszkania B. J. w miejscu stałego zameldowania - co może być m.in. wynikiem stwierdzenia praw do spadku. Jednakże na chwilę obecną, przyjmowanie tak dalece odbiegającej od realiów sprawy hipotezy należy uznać za całkowicie chybione. Strona wymaga zatem niezwłocznego umieszczenia we właściwej placówce pomocy społecznej zapewniającej całodobową opiekę, nie zamieszkuje przy tym w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz jest zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Spełnione zostały zatem wszystkie przesłanki dla uznania B. J. za osobę bezdomną w rozumieniu przepisu art. 6 pkt. 8 ustawy o pomocy społecznej, co w konsekwencji powoduje, iż w myśl regulacji przepisu art. 101 ust. 2 ustawy właściwym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest organ pomocy społecznej ze względu na ostatnie miejsce zameldowania strony na pobyt stały tj. Burmistrz Miasta i Gminy S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) stanowi, iż decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takim domu wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl zaś art. 101 ust. 1 tej samej ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) decyduje miejsce zamieszkania strony, określone w art. 25 k.c. Jedynie, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zamieszkania. O właściwości organu gminy we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a ustawy, rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009 s. 396; W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010 s. 402). Stosownie do art. 6 pkt 8 u.p.s., za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w tym lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy pozostające w sporze wynika, że B. J. nie zamieszkuje w miejscowości S. , przy ul. [...], w domu, gdzie jest zameldowany, a w który należał do jego zmarłych rodziców, po których postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone. W domu tym obecnie zamieszkuje jego rodzeństwo, które wyraża zdecydowany sprzeciw w kwestii powrotu brata do domu rodzinnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z art.101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach k.c., który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru winno być oparte o kryteria zobiektywizowane (postanowienie NSA z 14 maja 2009 r., I OW 23/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swej aktywności życiowej w określonej miejscowości (postanowienie NSA z 10 lutego 2009 r., I OW 164/08). Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym i wola (zamiar) stałego pobytu (S. Nitecki: Pomoc społeczna procedury i tryb przyznawania świadczeń, wyd. 2, Wrocław 2010 s. 54). Przepis art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej definiuje na użytek ustawy pojęcie osoby bezdomnej. Za taką osobę uznaje – osobę niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W niniejszej sprawie przyjąć trzeba, że zastosowanie ma druga część owej definicji. B. J. nie zamieszkuje bowiem w lokalu mieszkalnym w rozumieniu wskazanych przepisów, a jest zameldowany na pobyt stały w domu rodzinnym, do którego ze względu na prawie 30 letni okres czasu od opuszczenia tego domu i sprzeciw zamieszkującego tam rodzeństwa praktycznie nie ma możliwości zamieszkania. W tej sytuacji w sprawie winien mieć zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że w sprawie właściwy jest organ gminy - miasta S. jako organ gminy ostatniego miejsca stałego zameldowania B. J. , który w rozumieniu ustawy musi być uznany za osobę bezdomną. Mając na uwadze podniesione wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.