I OZ 10/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W.Z. i M.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2176/19 o odrzuceniu zażalenia W.Z. i M.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2176/19 o odrzuceniu skargi W.Z. i M.Z. w sprawie ze skargi M.Z., W.Z. i M.Z. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 7 czerwca 2019 r. nr NG-O.025.108.2019.MM w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do sentencji oraz uzasadnienia postanowienia postanawia: oddalić zażalenie. M.Z., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W.Z. i M.Z.2 wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Geodety Kraju z 7 czerwca 2019 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do sentencji oraz uzasadnienia postanowienia. Zarządzeniem z 5 września 2019 r. wezwano M.Z. do nadesłania, w terminie 7 dni, oryginałów bądź poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii pełnomocnictw uprawniających ją do działania w imieniu W.Z. i M.Z.2 przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi oraz poinformowano, że w przypadku niewykonania wezwania skarżący zostaną wezwani do nadesłania podpisanego egzemplarza skargi do Sądu. W odpowiedzi (k. 532 akt sąd.) M.Z. wskazała, że W.Z. i M.Z.2 23 września 2013 r. oraz 15 kwietnia 2015 r. udzielili jej ogólnych pełnomocnictw materialnych oraz procesowych, w tym do działania przed sądami administracyjnymi. Wydruki komputerowe tych dokumentów zostały załączone do zażalenia oraz ponaglenia z 15 września 2018 r. w przedmiocie bezczynności Starosty Chrzanowskiego. W związku z tym, z ostrożności procesowej, ww. wniosła, aby reprezentowani przez nią skarżący w terminie tygodniowym, pod rygorem odrzucenia skargi, oświadczyli czy działają przez pełnomocnika i dołączyli pełnomocnictwa lub ewentualnie uzupełnili braki formalne skargi i podpisali skargę, jeśli nie działają przez pełnomocnika. Zarządzeniem z 23 października 2019 r. (k. 584 akt sąd.) wezwano W.Z. i M.Z.2 do osobistego podpisania skargi wniesionej przez M.Z. także w ich imieniu na zaskarżone postanowienie lub do nadesłania podpisanej skargi, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W.Z. i M.Z.2 odebrali powyższe wezwanie 12 listopada 2019 r. (k. 587-588 akt sąd.). Postanowieniem z 6 grudnia 2019 r., I SA/Wa 2176/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), odrzucił skargę W.Z. i M.Z.2 wskazując, że nie podpisali skargi, ani też nie nadesłali podpisanego egzemplarza skargi, w zakreślonym przez Sąd terminie, tj. do dnia 19 listopada 2019 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone M.Z. w dniu 7 stycznia 2020 r., zaś W.Z. i M.Z.2 w dniu 30 grudnia 2019 r. Skarżący zostali pouczeni o prawie wniesienia skargi kasacyjnej od wydanego postanowienia. W dniu 6 lutego 2020 r. (data stempla pocztowego) M.Z., działając w imieniu W.Z. i M.Z.2 wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie. Zarządzeniem z 24 lutego 2020 r. (k. 790 akt sąd.) Sąd uznał, że złożona skarga kasacyjna stanowi zażalenie, z uwagi na błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia oraz wezwał M.Z.2 do usunięcia braków formalnych środka zaskarżenia, przez złożenie oryginału (własnoręcznie podpisanego) lub notarialnie uwierzytelnionej kserokopii pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu wnoszących zażalenie W.Z. i M.Z.2 (art. 178 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.). Sąd poinformował ponadto, że dołączone do pisma z 6 lutego 2020 r. pełnomocnictwa z 23 września 2013 r. i 15 kwietnia 2015 r., udzielone M.Z., są jedynie nieuwierzytelnionymi kserokopiami, a ponadto że nie nadesłano oryginału lub notarialnie uwierzytelnionej kserokopii pełnomocnictwa procesowego udzielonego M.Z. przez W.Z.. Powyższe zarządzenia i informacje zostały doręczone M.Z. w dniu 23 marca 2020 r. (k. 820 akt sąd.). Przy piśmie z 26 lutego 2020 r. (k. 792 i nast. akt sąd.) M.Z. zawarła wyjaśnienia odnośnie pełnomocnictw, przesłała ich kopie i w treści pisma sama uwierzytelniła (k. 794 akt sąd.). Postanowieniem z 9 października 2020 r., I SA/Wa 2176/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 178 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., odrzucił zażalenie W.Z. i M.Z.2. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie zostały uzupełnione braki formalne złożonego środka zaskarżenia, tj. nie nadesłano oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictw, upoważniających do reprezentowania ww. przed sądami administracyjnymi. M.Z., pomimo pouczenia, nadesłała nieuwierzytelnione kopie tych dokumentów. Sąd I instancji podkreślił, że ww. nie należy do kręgu osób, wskazanych w art. 37 § 1 p.p.s.a., które są uprawnione do dokonania uwierzytelnienia przedłożonego dokumentu. Sąd I instancji przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2203/17, w którym wskazano, że obowiązek złożenia pełnomocnictwa jest powiązany z pierwszą czynnością procesową i nie można jej utożsamiać z czynnością dokonaną przed organami administracji publicznej, ponieważ są to dwa różne autonomiczne postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M.Z. powołując się na działanie w imieniu W.Z. i M.Z.2 oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów w zakresie pełnomocnictwa: art. 34, art. 37 § 1 w zw. z art. 175 § 2 i art. 197 § 4 p.p.s.a. oraz art. 98 i art. 101 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.). W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że odpisy przedmiotowych pełnomocnictw zostały uwierzytelnione w dniu 10 stycznia 2020 r. przez Urząd Miejski w L., w rozumieniu art. 73 i następne ustawy z 17 marca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), co oznacza, że są one uwierzytelnione przez pełnomocnika – M.Z. sędziego w stanie spoczynku, "w osnowie przedmiotowych pism z 6 lutego 2020 r. oraz z 26 lutego 2020 r., uwierzytelniają oryginały tych pełnomocnictw, uwierzytelnione przez ten Urząd co do zgodności z oryginałami". Wskazano także, że: pełnomocnictwa z 23 września 2013 r. zostały załączone w oryginale przy pierwszej czynności z udziałem mocodawców do akt postępowań adm.: znak: AGGN.6727.142.2013.DS od M.Z.2, znak: GKOŚiR/r.6131.123.2015.AK od W.Z.; pełnomocnictwa z 15 kwietnia 2013 r. zostały dołączone w oryginale na powołane wezwanie z 30 marca 2015 r. do akt postępowań adm.: znak: AGGN.6830.6a.2015.AP, znak: AGGN.6830.6b.2015.AP, a to od W.Z. dla M.Z., od W.Z. dla B.Z., od M.Z.2 dla M.Z.; pełnomocnictwo z 4 marca 2016 r. zostało dołączone w oryginale do akt postępowania adm. znak: AGGN.6727.166.2015.MC. Podniesiono także, że zakres oraz czas trwania ww. pełnomocnictw wskazuje, że stanowią ogólne pełnomocnictwa materialne oraz procesowe na skutek użycia określenia: "w każdej sprawie". Podkreślono, że umocowanie do zastępstwa procesowego oznacza w postępowaniu przed wszystkimi organami procesowymi, w tym sądami powszechnymi oraz sądami szczególnymi w tym sądami administracyjnymi oraz przed wszystkimi organami rządowej i samorządowej administracji, których zwyczajowo w takim pełnomocnictwie nie wymienia się i których oczywiście nie dało się przewidzieć, w tym legitymacji do bycia pełnomocnikiem w znaczeniu art. 35 § 1 p.p.s.a. z racji pokrewieństwa M.Z. jako siostry M.Z.2 i z racji innego skarżącego oraz uczestnika sporu – M.Z. dla W.Z. Przedmiotowe pełnomocnictwa zawierają zatem umocowanie do zastępstwa ww. przez M.Z., w szczególności w przedmiotowej sprawie. Wskazano także, że zażalenie zostało wniesione przez pełnomocnika, a na użytek rozważań odnośnie bycia sędzią w stanie spoczynku, przywołano odpis z legitymacji służbowej, wydanej przez Prezesa Sądu Okręgowego w K. w z 3 grudnia 2014 r. za numerem [..], załączony do zażalenia z 6 lutego 2020 r. Zdaniem M.Z., gdy w sprawie pełnomocnikiem skarżącego jest sędzia/sędzia w stanie spoczynku, który to sędzia/sędzia w stanie spoczynku jest uprawniony do sporządzenia skargi kasacyjnej, czy postanowienia o odrzuceniu tej skargi, obok adwokata czy radcy prawnego, to tym bardziej, stosując wykładnię celowością sędzia/sędzia w stanie spoczynku może sam uwierzytelnić odpis pełnomocnictwa. Nie może być tak, aby przepis dotyczący uwierzytelniania odpisu pełnomocnictwa podlegał rygoryzmowi formalnemu dalej idącemu, w tym wypadku podmiotowemu, niż rygoryzm dotyczący sporządzenia dokumentów, czynności procesowych wymienionych w art. 175 § 2 i art. 194 § 4 p.p.s.a., czyli o nieporównywalnym ciężarze gatunkowym, co daje podstawę do wykładni rozszerzającej. Podniesiono, że choć to uwierzytelnianie jest uprawnieniem wyjątkowym, to przedmiotem uwierzytelnienia jest tylko i wyłącznie zgodność z oryginałem, nie zaś autentyczność podpisu mocodawcy, która jest wyłącznie zastrzeżona dla notariusza oraz dla konsula. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 178 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym zażalenie wniesione po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalne, jak również zażalenie, którego braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Stosownie zaś do treści art. 194 § 3 p.p.s.a. zażalenie powinno czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym. Pismo procesowe strony powinno spełniać określone warunki formalne, bez których nie można mu nadać prawidłowego biegu. Wymogi formalne składanych pism uregulowane zostały w art. 46 p.p.s.a. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod stosownym rygorem. Takim brakiem formalnym jest brak podpisu strony pod złożonym w sprawie pismem procesowym, przy czym w świetle art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo strony – a zatem również skarga – powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Jeżeli zażalenie lub inne pismo w sprawie zostało podpisane przez pełnomocnika konieczne jest dołączenie do pisma pełnomocnictwa, o czym wprost stanowi art. 46 § 3 p.p.s.a., z którego wynika, że pełnomocnik wnoszący pismo dołącza do niego pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 34 p.p.s.a., strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. W myśl art. 35 § 1 p.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. W sytuacji zatem, gdy strona skarżąca jest reprezentowana przez pełnomocnika, to zgodnie z art. 37 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. przy pierwszej czynności procesowej dołącza on do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Jeśli pełnomocnik składa odpis, a nie oryginał pełnomocnictwa, to odpis ten powinien być uwierzytelniony. Przedmiotem uwierzytelnienia jest zgodność odpisu z oryginałem, nie zaś autentyczność podpisu mocodawcy. Zgodnie z art. 37 § 1 zd. drugie p.p.s.a. adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić składany odpis pełnomocnictwa. Jest to uprawnienie wyjątkowe, a tworzący dla niego podstawę przepis nie może być wykładany rozszerzająco. W razie wątpliwości sąd może zażądać uwierzytelnionego urzędowo poświadczenia podpisu strony. Poświadczenia podpisu dokonuje wyłącznie notariusz (art. 96 pkt 1 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 164 z późn. zm.) albo konsul (art. 32 ust. 2 ustawy z 25 czerwca 2015 r. – Prawo konsularne, Dz. U. poz. 1274). W przedmiotowej sprawie M.Z., pomimo prawidłowo sformułowanych wezwań zawierających odpowiednie rygory i pouczenia, nie uzupełniła braków formalnych odrzuconego zażalenia na postanowienie z 6 grudnia 2019 r. przez nadesłanie stosownych pełnomocnictw do działania w imieniu W.Z. i M.Z.2. Niewątpliwy jest również fakt, że przedstawione przez skarżącą pełnomocnictwa nie obejmowały swym zakresem prawa do reprezentacji pozostałych skarżących przed sądami administracyjnymi. Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie z art. 36 p.p.s.a., pełnomocnictwo procesowe winno obejmować upoważnienie do działania w imieniu mocodawcy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast pełnomocnictwa udzielone M.Z. przez W.Z. i M.Z.2 złożone do akt postępowania administracyjnego, na które w treści zażalenia wskazuje skarżąca, zawierające określenie "w każdej sprawie w przedmiocie nieruchomości (...)" nie wskazują na postępowania przed sądami administracyjnymi. Z kolei okoliczność osobistego uwierzytelnienia pełnomocnictw przez skarżącą nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem nie należy ona do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 37 § 1 zd. drugie p.p.s.a., czyli tych, które same mogą dokonać takiego uwierzytelnienia. W związku z powyższym Sąd I instancji zasadnie odrzucił zażalenie z 6 lutego 2020 r., bowiem w przypadku nieuzupełnienia przez stronę braków formalnych zażalenia w wyznaczonym terminie, sąd zobowiązany jest do odrzucenia zażalenia. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie nie mogła również odnieść skutku argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zażalenia, że pełnomocnictwa umocowujące M.Z. do działania/reprezentowania W.Z. i M.Z.2 przed właściwymi organami, urzędami znajdowało się w aktach sprawy. Pełnomocnictwo złożone do akt administracyjnych nie wypełnia bowiem dyspozycji z art. 37 § 1 zd. pierwsze oraz art. 46 § 3 p.p.s.a. i nie może być traktowane jako skuteczne złożenie pełnomocnictwa przy pierwszej czynności procesowej w sprawie przed sądem. Wyjaśnić należy, że obecne brzmienie art. 46 § 3 p.p.s.a. wprowadzone zostało przez art. 1 pkt 12 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Przed wspomnianą nowelizacją, przepis ten stanowił, że do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa – nie zawierał zatem sprecyzowania "przed sądem", co było źródłem niejasności przy stosowaniu tego przepisu i wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Aktualne brzmienie wskazanego przepisu nie nasuwa już jednak żadnych wątpliwości co do tego, że złożenie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie zwalnia z obowiązku złożenia go w postępowaniu sądowoadministracyjnym i nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w art. 37 § 1 oraz art. 46 § 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji strona jest obowiązana uzupełnić ten brak formalny skargi i złożyć pełnomocnictwo, względnie jego wierzytelny odpis (por. postanowienia NSA: z 9 października 2018 r., I OZ 906/18; z 19 lipca 2018 r., I OZ 688/18 oraz z 28 czerwca 2017, II OZ 690/17). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy zauważyć należy, że dokument pełnomocnictwa nie został złożony przy pierwszym piśmie wnoszonym do sądu (skardze), a zatem pełnomocnik nie może powoływać się na istnienie pełnomocnictwa w aktach sądowych. Złożenie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie zwalnia z obowiązku złożenia go w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.