I OZ 461/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 497/19 w przedmiocie odrzucenia skargi Z.R. na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oraz oddalenia wniosku o przyznanie prawa pomocy postanawia: 1. odrzucić zażalenie w części dotyczącej odrzucenia skargi; 2. oddalić zażalenie w części dotyczącej oddalenia wniosku o przyznanie prawa pomocy. Pismem z dnia 18 października 2019 r. Z.R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, żądając stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i ukarania winnych zaniedbania w postaci odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania rodziny skarżącego. Jednocześnie wniósł o zwolnienie go od obowiązku uiszczania kosztów sądowych w tej sprawie. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2019 r., pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. wezwano skarżącego do usunięcia braku formalnego skargi w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez podanie numeru PESEL, pod rygorem odrzucenia skargi. Przesyłkę sądową zawierającą powyższe wezwanie doręczono skarżącemu w dniu 10 stycznia 2020 r. (k. 13 akt sądowych). W wyznaczonym terminie skarżący nie uzupełnił wskazanego braku skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 10 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 497/19, po rozpoznaniu skargi Z.R. na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, odrzucił skargę (pkt I); oddalił wniosek o przyznanie prawa pomocy (pkt II). W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). Sąd pierwszej instancji podał, że niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę za pośrednictwem organu pierwszej instancji, a jako jej przedmiot podał decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego. Wskazane rozstrzygnięcie zawierało prawidłowe pouczenie o przysługującym stronie środku zaskarżenia w postaci odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Jak wynika z w/w przepisów, możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego uzależniona jest m.in. od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w administracyjnym toku instancji. Oznacza to, że strona winna najpierw wykorzystać drogę postępowania administracyjnego, aby następnie móc zainicjować postępowanie sądowe, którego przedmiotem będzie wówczas rozstrzygnięcie organu drugiej instancji. Należy bowiem podkreślić, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega jedynie akt administracyjny (decyzja bądź postanowienie) ostateczny, czyli wydany w postępowaniu drugoinstancyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 392/11). W przedmiotowej sprawie skarżący, aby podważyć zaskarżoną decyzję, winien był zatem w pierwszej kolejności wnieść odwołanie w ustawowym terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], co zresztą uczynił. Dopiero następnie miał prawo zakwestionować wydaną przez Kolegium decyzję w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, którą zobligowany był wnieść do organu odwoławczego, a nie do organu pierwszej instancji. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga wniesiona na decyzję organu pierwszej instancji, tj. na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Dodatkowo wskazał, że skarżący – pomimo wezwania go do usunięcia braku formalnego skargi poprzez podanie numeru PESEL – nie uzupełnił tego braku formalnego w zakreślonym przez Sąd terminie, co stanowi przesłankę odrzucenia skargi określoną w art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 6 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie I sentencji postanowienia. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o przyznanie mu prawa pomocy wskazał, że zgodnie z art. 243 § 1 zd. 1 P.p.s.a., prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub w jego toku. Jednakże w świetle art. 247 P.p.s.a., prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności skargi. O oczywistej bezzasadności skargi można mówić wówczas, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 37/13 i 5 marca 2013 r. sygn. akt I OZ 152/13). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek o przyznanie prawa pomocy został zawarty w skardze niedopuszczalnej, podlegającej odrzuceniu. Stanowiło to więc o oczywistej bezzasadności skargi, co tym samym obligowało Sąd do oddalenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na podstawie art. 247 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie II sentencji postanowienia. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Z.R. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie z zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do zażalenia Z.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 497/19 w części dotyczącej odrzucenia skargi (pkt I postanowienia), wskazać należy, iż jest ono niedopuszczalne i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 173 § 1 P.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3 P.p.s.a., przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 194 § 1 P.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia wymienione w punktach od 1 do 10 tego przepisu. Z art. 194 § 1 pkt 1a P.p.s.a. wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienia, których przedmiotem jest odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4 oraz art. 220 § 3 tej ustawy. Do postanowień wydawanych przez wojewódzkie sądy administracyjne i kończących postępowanie w sprawie należy zaliczyć postanowienia o odrzuceniu skargi, a zatem – co do zasady – środkiem odwoławczym wnoszonym od tego typu postanowień jest skarga kasacyjna. Jednakże z powołanego wyżej art. 194 § 1 pkt 1a P.p.s.a. wynika, że wyłączono możliwość wnoszenia skarg kasacyjnych od postanowień o odrzuceniu skargi z powodu: złożenia skargi po upływie terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), nieuzupełnienia w terminie braków formalnych skargi (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a.), nieuiszczenia, mimo wezwania, należnego wpisu (art. 220 § 3 P.p.s.a.). Na tego rodzaju postanowienia w obowiązującym stanie prawnym przysługuje środek odwoławczy w postaci zażalenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie z dnia 10 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 497/19 nie należy jednak – wbrew twierdzeniu Z.R. – do kategorii postanowień, o których mowa w art. 194 § 1 pkt 1a P.p.s.a., a zatem nie przysługuje na nie zażalenie, ale – stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a. – skarga kasacyjna. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił bowiem art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż wniesienie skargi było niedopuszczalne z powodu niewyczerpania przez skarżącego środka zaskarżenia przysługującego mu w administracyjnym toku instancji w postaci odwołania i objęcie przedmiotem skargi decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Powołanie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kwestii nieuzupełnienia przez skarżącego braku formalnego skargi poprzez niepodanie numeru PESEL w zakreślonym terminie, co stanowi przesłankę odrzucenia skargi określoną w art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., miało jedynie charakter uboczny, dodatkowy i nie determinowało podstawy odrzucenia skargi w rozpoznawanej sprawie. Przyczyną niedopuszczalności drogi sądowej był w tej sytuacji wyłącznie fakt zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, co stanowi przesłankę odrzucenia określoną w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W konsekwencji na postanowienie o odrzuceniu skargi z tego powodu przysługiwała skarżącemu jedynie skarga kasacyjna, a nie zażalenie. Należy przy tym wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł potraktować wniesionego "zażalenia" jako skargi kasacyjnej, bowiem pismo to, podpisane przez skarżącego, nie spełniało warunków niezbędnych do uznania go za ten środek zaskarżenia. Zgodnie z art. 175 § 1 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem § 2 i 3, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania. Podkreślić należy, że niesporządzenie skargi kasacyjnej przez jedną z osób wskazanych w art. 175 P.p.s.a. nie jest brakiem formalnym, który podlegałby uzupełnieniu w trybie określonym w art. 49 P.p.s.a. – jest to brak nieusuwalny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II ONP 1/10). Ponieważ Z.R. nie jest adwokatem ani radcą prawnym, to w konsekwencji nie został spełniony obowiązek ustawowy z art. 175 § 1 P.p.s.a. Nie miał on bowiem wymaganej ustawowo tzw. zdolności postulacyjnej do sporządzenia skargi kasacyjnej. Z powyższych przyczyn zażalenie wniesione przez Z.R. na pkt I postanowienia z dnia 10 lutego 2020 r. należało uznać za niedopuszczalne i podlegające odrzuceniu, o czym – na podstawie art. 178 w zw. z art. 180 i art. 197 § 2 P.p.s.a. – orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Odnosząc się natomiast do zażalenia Z.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 497/19 w części dotyczącej oddalenia wniosku o przyznanie prawa pomocy (pkt II postanowienia), wskazać należy, iż jest ono niezasadne i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 247 P.p.s.a., prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. O oczywistej bezzasadności skargi można mówić, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o sytuację, w której obowiązujące prawo wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego. Oznacza, to że zastosowanie powołanego przepisu jest dopuszczalne wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na uwzględnienie skargi. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, str. 573). Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W świetle art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał w zaskarżonym postanowieniu, że skarga Z.R., jako wniesiona na decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, była niedopuszczalna. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogła być bowiem wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], która została wydana na skutek złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała w konsekwencji odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Skoro zatem w/w decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to skargę Z.R. należy uznać za niedopuszczalną. Jak już wspomniano, oczywista niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego oznacza także oczywistą bezzasadność skargi w rozumieniu art. 247 P.p.s.a., co z kolei powoduje, iż w niniejszej sprawie prawo pomocy skarżącemu nie przysługuje. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo oddalił wniosek Z.R. o przyznanie prawa pomocy ze względu na oczywistą bezzasadność skargi. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 2 sentencji postanowienia.