I OZ 62/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt I SO/Wa 808/16 w sprawie wniosku P.S. o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywny za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanawia oddalić zażalenie. P.S. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywny za nieprzekazanie do Sądu jego skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie pouczenia w orzeczeniu nr [...], wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na wniosek wniosło o jego oddalenie. Wskazało, że skarżący nadsyła do organu liczną korespondencję, w której występuje z wnioskami o sprostowanie oczywistych omyłek, uzupełnienie pouczenia, stwierdzenie nieważności decyzji, wygaśnięcie decyzji, wznowienie postępowań, wyłączenie członków Kolegium, ponowne rozpatrzenie sprawy, czy udzielenie informacji publicznej. Podkreśliło, że początkowo rozpatrywało wszystkie wnioski skarżącego, choć większość z nich tylko pozornie odnosiła się do merytorycznych orzeczeń Kolegium. Każde orzeczenie organu generowało jednak kolejne wnioski i żądania, mające formalną podstawę w przepisach procedury administracyjnej (od grudnia 2013 r. do dnia 27 kwietnia 2015 r. wpłynęło 281 wniosków skarżącego). Podania, które nie dotyczyły spraw, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), jak również wnioski, których treść była identyczna z wnioskami już wcześniej rozstrzygniętymi, zgromadzono w segregatorach i pozostawiono nierozpoznane. Podstawą prawną działania organu była treść art. 239 § 1 K.p.a., a jego intencją było uniemożliwienie skarżącemu zdezorganizowania pracy organu. Podało, że w Kolegium znajduje się 25 segregatorów zawierających wnioski skarżącego, natomiast kolejne wnioski stale napływają. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt I SO/Wa 808/16 oddalił wniosek P.S. o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że stosownie do treści art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei w świetle art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w/w skarga P.S. wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w dniu 25 kwietnia 2015 r. (data prezentaty organu). Tymczasem organ przekazał ją do Sądu, wraz z odpowiedzią na skargę, dopiero w dniu 1 września 2016 r. (data prezentaty Sądu). Pomimo tych okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał jednak, że wniosek o wymierzenie grzywny podlega oddaleniu, bowiem skarżący nadużywa swoich praw procesowych. Wskazał, że nieprzekazanie przez organ skargi w przewidzianym terminie wynikało bezpośrednio z działań skarżącego. Prowadzi on bowiem korespondencję z organem, inicjując tak liczną liczbę spraw, że jego działania sparaliżowały w istocie prace organu w bardzo poważnym stopniu. Przy czym składane przez skarżącego wnioski nie są nakierowane na ochronę jego uprawnień, lecz w dużej części ich celem jest wszczęcie jak największej liczby postępowań. Fakt ten jest Sądowi znany z urzędu, gdyż skarżący inicjuje także liczne postępowania przed Sądem. Takie działanie skarżącego należy uznać za nadużycie prawa do sądu. Koncepcja zakazu nadużycia prawa do sądu zakłada, że działania skarżącego, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OZ 175/14). Niezasługującym na ochronę w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nadużyciem prawa jest zatem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14). W niniejszej sprawie skarga dotyczy wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi w przedmiocie nierozpoznania przez Kolegium wniosku o uzupełnienie pouczenia w orzeczeniu odmawiającym sprostowania oczywistej omyłki przez zmianę imienia członka składu orzekającego z "Małgorzat" na "Małgorzata". Wniosek skarżącego nie dotyczy zatem obrony jego praw. Intencją P.S. jest inicjowanie postępowań, które stanowią cel sam w sobie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia P.S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie z zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o braku jakichkolwiek przesłanek, które przemawiałyby za uwzględnieniem wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w niniejszej sprawie. W art. 55 P.p.s.a. przewidziano gwarancje procesowe nadania biegu sprawie, poprzez możliwość zastosowania wobec organu środków dyscyplinujących do przesłania do Sądu skargi, wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Należy jednak podkreślić, że wymierzenie grzywny jest elementem władzy dyskrecjonalnej sądu, co oznacza, że w sytuacji, gdy skarga nie została przekazana przez organ w określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. terminie, sąd ma wybór pomiędzy wymierzeniem grzywny (i określeniem jej wysokości) a odstąpieniem od jej wymierzenia. Użyty w art. 55 § 1 P.p.s.a. zwrot "może orzec" wskazuje, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest pozostawione uznaniu sądu (por. postanowienia NSA: z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OZ 841/11 oraz z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 207/11). Ponadto wskazać należy, iż sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, nie wymierza jej automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 274/09). Zakres i forma działania sądu administracyjnego nie powinna bowiem wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej. W konsekwencji przyjąć należy, że od zasady, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez niego obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a., dopuszczalne są wyjątki. Z takim właśnie wyjątkiem mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Niedotrzymanie terminu przekazania przez organ akt sprawy sądowi administracyjnemu można bowiem uznać za usprawiedliwione w przypadku, kiedy jest ono następstwem działań strony skarżącej, nakierowanym na dezorganizację prawidłowego funkcjonowania organu. Taki charakter w zdecydowanej większości mają działania P.S.. Kieruje on bowiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ogromną liczbę podań, których przedmiotem w zdecydowanej większości przypadków nie jest żądanie rozpoznania jego sprawy, lecz mnożenie bytów, które tylko pozornie mają charakter sprawy administracyjnej. Mechanizm działań skarżącego polega na tym, że po załatwieniu sprawy w administracyjnym toku instancji, skarżący wnosi kolejne podanie, najczęściej o wyjaśnienie wątpliwości w treści postanowienia, czy też o jego sprostowanie lub uzupełnienie. Wydanie kolejnego postanowienia przez organ skutkuje wystąpieniem skarżącego z następnym wnioskiem o jego uzupełnienie, sprostowanie lub wyjaśnienie wątpliwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisane działania skarżącego nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę jego interesu prawnego, a zatem stanowią nadużycie przysługującego mu prawa do terminowego załatwienia jego sprawy. Zakaz nadużycia prawa wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.), Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 204-205). W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Każde prawo podmiotowe powinno być bowiem wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił żądanie P.S. o wymierzenie organowi grzywny jako nadużycie tego uprawnienia. Ilość i charakter spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej jednoznacznie dowodzi, że celem skarżącego nie jest faktyczna obrona swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz inicjowanie postępowań sądowych, które stanowią cel sam w sobie. Trafnie wyważono zatem indywidualne prawo skarżącego do sądu i prawo do sądu ujmowane generalnie, którego elementem jest także prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Należy ponadto podkreślić, że rozpoznawana sprawa nie jest pierwszą taką sprawą. Pomimo tożsamych ocen prawnych wyrażanych we wcześniejszych postanowieniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podzielanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, skarżący ponawia swoje bezzasadne wnioski i zarzuty zażaleniowe, nie przyjmując do wiadomości wyrażanych przez sądy administracyjne ocen takiego działania. Ma on oczywiście do tego formalne uprawnienie wynikające z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże działanie takie stanowi nadużycie prawa procesowego i nie powinno korzystać z ochrony prawnej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.