II FSK 1680/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Grzegorz Krzymień (sprawozdawca), Sędzia NSA Grzegorz Borkowski, Sędzia NSA Jan Rudowski, Protokolant Anna Dziewiż - Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Gl 24/07 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 6 listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Gl 24/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 6 listopada 2006 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia, postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia 31 sierpnia 2006 r. o zwrocie 24 tytułów wykonawczych wystawionych na zobowiązanego D. K. W toku czynności podjętych przez organ egzekucyjny stwierdzono bowiem, iż zobowiązany nie mieszka i nie przebywa pod adresem wskazanym przez wierzyciela (matka zobowiązanego udzieliła informacji, że syn wyjechał za granicę, a ona w miesiącu wydania postanowienia, tj. w sierpniu 2006 r., sprzedała mieszkanie). Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, wprawdzie sporne tytuły wykonawcze zawierały wszystkie elementy wymienione w art. 27 ustawy z dnia 7 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.e.a." – jednakże niemożność wszczęcia na ich podstawie egzekucji (brak właściwego adresu zobowiązanego) musiała skutkować ich zwrotem, w trybie art.29 u.p.e.a. Zobowiązany bowiem, mimo zameldowania nie tylko nie zamieszkuje pod wskazanym adresem, ale w ogóle nie przebywa na terenie kraju, co automatycznie wyklucza dokonanie jakichkolwiek czynności egzekucyjnych. Zwrócono też uwagę, że niewszczęcie postępowania egzekucyjnego wyklucza na gruncie art. 36 u.p.e.a. dokonywanie przez organ egzekucyjny jakichkolwiek czynności egzekucyjnych, gdyż jest to możliwe jedynie w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił na wstępie, iż sporny problem dotyczy zasadniczo ustalenia zakresu obowiązków wierzyciela i organu egzekucyjnego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w kwestii ustalenia miejsca zamieszkania zobowiązanego (postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte, bowiem zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, do czego w niniejszej sprawie nie doszło). W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, który musi odpowiadać określonym w art. 27 u.p.e.a. wymogom formalnym, a przez "adres zobowiązanego", o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. należy rozumieć miejsce jego faktycznego zamieszkania. Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie art. 41 k.p.a. (w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu) Sąd I instancji podkreślił, iż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy jedynie obowiązku "w toku postępowania", a więc po jego wszczęciu, a ponadto nie ma potrzeby odwoływania się do kodeksu postępowania administracyjnego, skoro podobną regulację zawiera art. 36 § 3 u.p.e.a. Powyższe potwierdza art. 27 § 1 pkt 8 u.p.e.a, zgodnie z którym tytuł wykonawczy zawiera stosowne pouczenie zobowiązanego o obowiązku powiadamiania organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu i o skutkach zaniechania tego obowiązku. Negatywne dla zobowiązanego skutki niezawiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania można więc wywodzić dopiero wówczas, gdy tytuł wykonawczy został doręczony. Zdaniem Sądu I instancji, art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., określający m.in. wymóg wskazania w tytule wykonawczym adresu zobowiązanego, wyznacza obowiązek wierzyciela podania właściwego i aktualnego w momencie wydawania tego tytułu adresu miejsca zamieszkania osoby fizycznej, rozumianego jako miejsce, w którym osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Obowiązku tego wierzyciel nie może przerzucać na organ egzekucyjny. Gdyby bowiem adres faktycznego miejsca zamieszkania zobowiązanego różnił się od podanego przez wierzyciela w tytule wykonawczym, oznaczałoby to, iż tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 27 u.p.e.a., co również mogłoby rzutować na właściwość miejscową organu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 36 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny może wprawdzie żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień niezbędnych do prowadzenia egzekucji, ale w ocenie Sądu - wobec treści art. 27 § 1 ustawy, w tym zawartej w pkt 2 - nie dotyczy to elementów dotyczących identyfikacji zobowiązanego oraz miejsca jego zamieszkania, a także innych elementów, które zgodnie z ostatnim z wymienionych przepisów winny zostać uwzględnione przez wierzyciela na tytule wykonawczym. W ocenie Sądu, wynikające z art. 36 § 1 u.p.e.a. uprawnienie organu egzekucyjnego do żądania informacji i wyjaśnień "w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji", nie zwalnia wierzyciela z obowiązku podania w tytule wykonawczym miejsca zamieszkania zobowiązanego, a więc miejsca, w którym organ egzekucyjny może skutecznie doręczyć zobowiązanemu tytuł wykonawczy. Nawet bowiem powzięcie przez organ egzekucyjny informacji o faktycznym miejscu zamieszkania zobowiązanego, innym niż wskazane w tytule wykonawczym, nie konwaliduje braku formalnego tego dokumentu, niezależnie od tego, że okoliczność ta (co już nadmieniono) może mieć wpływ na zmianę właściwości miejscowej organu egzekucyjnego. Sąd zwrócił też uwagę, iż w tym samym przepisie zamieszczono kolejną jednostkę redakcyjną (art. 36 § 3), w której przeniesiono na zobowiązanego obowiązek powiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu (trwającego ponad jeden miesiąc), ale po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wyroku wskazano ponadto, iż zdaniem Sądu organ egzekucyjny nie miał podstaw do zakwestionowania oświadczeń złożonych przez matkę zobowiązanego, z których niezbicie wynikało, iż podany przez wierzyciela adres nie stanowi miejsca zamieszkania zobowiązanego. Zdaniem Sądu, do wierzyciela należało podjęcie niezbędnych czynności umożliwiających ustalenie prawidłowego miejsca, w którym organ egzekucyjny mógłby doręczyć zobowiązanemu tytuł wykonawczy. Wobec braku możliwości doręczenia tytułu wykonawczego, zastosowanie miał art. 29 § 2 u.p.e.a., który stanowi (m.in.), że jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Tym samym Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu skargi naruszenia przez organy art. 29 § 2 u.p.e.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 § 2 w zw. z art.27 § 1 u.p.e.a. polegającą na przyjęciu, że wierzyciel nie podał miejsca zamieszkania dłużnika mimo, że wierzyciel podał to miejsce w sposób prawidłowy. Uzasadniając powyższy zarzut wskazano, iż nie podlega sporowi rozumienie pojęcia "adres" jako miejsce faktycznego zamieszkania dłużnika (niekoniecznie pokrywające się z miejscem zameldowania). Istotą niniejszej sprawy jest natomiast ustalenie, czy wierzyciel prawidłowo wskazał adres dłużnika. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, to organ egzekucyjny nie dopełnił wszelkich czynności mających na celu doręczenie tytułu egzekucyjnego dłużnikowi mimo prawidłowego wskazania przez wierzyciela jego adresu. Wbrew bowiem twierdzeniom Sądu I instancji, z informacji posiadanych przez wierzyciela, wywodzących się z obowiązków zobowiązanego określonych w art. 43 i 44 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137 , poz. 887 ze zm.), adres zamieszkania został podany prawidłowo. Wprawdzie ustawa ta nie ma bezpośredniego zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym, jednakże nie ma też podstaw, aby nie brać jej pod rozwagę przy ustalaniu woli dłużnika w określaniu miejsca zamieszkania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, iż sam fakt nie przebywania pod wskazanym adresem nie musi być rozumiany jako brak woli dłużnika zamieszkiwania pod tym adresem. W tym względzie należy bowiem rozważać wolę koncentracji jego tzw. życiowych interesów. Organ egzekucyjny ustalił to miejsce na podstawie oświadczeń matki dłużnika, wbrew woli zobowiązanego wykazanej w zgłoszeniu do wierzyciela i braku następnie aktualizacji tych danych. Skoro wierzyciel, działając w oparciu o ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych, prawidłowo wskazał adres dłużnika, art. 29 § 2 u.p.e.a. nie dawał podstawy do zwrotu tytułów wykonawczych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd kasacyjny – stosownie do art. 183 § 1 (zdanie pierwsze) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (w przypadkach wymienionych w § 2 w/w artykułu), w niniejszej sprawie nie występującą. Oznacza to, że zaskarżony wyrok kontrolowany jest wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez zarzuty i wnioski środka odwoławczego. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, w świetle cytowanego przepisu niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt FSK 13/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 15; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę zaskarżenia niniejszej skargi kasacyjnej stanowi zarzut "błędnej wykładni art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 z późn. zm.) dalej w skrócie "u.p.e.a." – polegającej na przyjęciu, że wierzyciel nie podał miejsca zamieszkania dłużnika, mimo że wierzyciel podał to miejsce w sposób prawidłowy". Tak sformułowany zarzut został skonstruowany wadliwie z dwóch powodów. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej kwalifikuje wskazane przepisy jako regulacje materialnoprawne, przypisując je do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego w sprawie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu (por. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, B. Gruszczyński: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; Zakamycze 2005 r.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006). Tymczasem w ramach takiego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną usiłuje podważyć ocenę, czy w rozpatrywanej sprawie wierzyciel prawidłowo wskazał miejsce zamieszkania dłużnika. Ponadto, wszystkie powołane regulacje prawne należy przyporządkować do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Wynika to nie tylko z faktu umieszczenia tychże przepisów w ustawie normującej postępowanie (egzekucyjne), ale przede wszystkim z ich brzmienia. Charakter procesowy powoływanych w skardze kasacyjnej przepisów nie powinien bowiem budzić żadnych wątpliwości. Art. 27 § 1 u.p.e.a. wskazuje obligatoryjne elementy tytułu wykonawczego, wystawionego przez wierzyciela (klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej). Art. 29 § 2 u.p.e.a. określa natomiast w jakich okolicznościach organ egzekucyjny może wydać zaskarżalne (w drodze zażalenia) postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi, nie przystępując zarazem do egzekucji (jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2). Stwierdzenie, iż powołane przez Skarżącego zarzuty należy kwalifikować jako powołane w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wywołuje z kolei doniosłe skutki dla dalszej oceny poprawności tak sformułowanych podstaw kasacyjnych. Przypomnieć bowiem należy, że zarzut oparty o tę podstawę (procesowy) skierowany być musi przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r., sygn. akt FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 12), aby mógł zostać merytorycznie rozpatrzony w postępowaniu przed Sądem kasacyjnym. W ramach sprawowanej przez siebie kontroli kasacyjnej, NSA bada prawidłowość orzeczenia Sądu I instancji (por. art. 173 § 1 p.p.s.a.), w granicach wyznaczonych przez środek odwoławczy, nie ocenia natomiast ponownie legalności decyzji (postanowienia), wydanego w postępowaniu administracyjnym (podobnie por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2005 r., sygn. akt I FSK 226/05, Lex nr 173349). To zaś przesądza o wadliwości (konstrukcyjnej) powołanych w osnowie środka odwoławczego zarzutów kasacyjnych. Podnosząc bowiem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy bezwzględnie powołać w jego ramach odpowiednie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił), które zostały naruszone przez Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności, a ponadto wykazać istotny wpływ stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. GSK 73/04, "Monitor Prawniczy" 2004 r., nr 14, s. 632; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2321/04, niepubl.). Sądy administracyjne procedują na podstawie przepisów ustawy sądowoadministracyjnej, a nie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dlatego też nie mogą naruszać przepisów postępowania egzekucyjnego a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organy egzekucyjne, przy nieodpowiednim zastosowaniu (w efekcie tej kontroli) norm procedury sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 878/05, niepubl.). W związku z powyższym zarzuty naruszenia wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej przepisów procesowych (ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) mogłyby być skuteczne jedynie wtedy gdyby zostały powiązane z odpowiednimi przepisami ustawy sądowoadministracyjnej stosowanymi przez Sąd wojewódzki. Omówione powyżej wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej, w kontekście brzmienia art. 183 p.p.s.a., uniemożliwiają merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do przedstawionego przez jej autora zagadnienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.