II FSK 1778/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Jan Grzęda, Sędziowie Małgorzata Bejgerowska (spr.),, Tomasz Zborzyński, , po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 1557/19 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 16 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., o sygn. akt I SA/Gl 1557/19, oddalił skargę H. S. (dalej jako: "strona" lub "skarżący") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 16 września 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), czyli zawierające ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stąd też w uzasadnieniu niniejszego wyroku nie przedstawiono opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez WSA w Gliwicach przedstawiony został w uzasadnieniu powołanego na wstępie zaskarżonego wyroku (dostępnego na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane poniżej). Istota sporu koncentruje się wokół dwóch wątków, a mianowicie czy na podstawie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 - dalej w skrócie: "u.p.e.a.") możliwe jest "zawieszenie", jak określa to skarżący, postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika oraz czy niniejsza sprawa powinna być rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 111 § 1 i § 2 P.p.s.a., łącznie ze sprawą o sygn. akt I SA/Gl 1447/19 w tożsamym przedmiocie, w związku z podobnymi nieprawidłowościami w postępowaniu egzekucyjnym. 2. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 § 6 u.p.e.a. w związku z art. 18 u.pe.a., bowiem sprawa wątpliwej prawnie egzekucji trwa od 25 sierpnia 2011 r., w związku z tym skarżący domaga się, aby wniosek z dnia 25 czerwca 2019 r. o zawieszenie egzekucji podlegał rozpoznaniu na podstawie powyższego przepisu, w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r.; 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny, mający wpływ na wynik orzeczenia, tj. art. 111 § 1 i § 2 P.p.s.a., gdyż w okresie badania niniejszej sprawy przez WSA, zawisła niemal identyczna sprawa pod sygn. akt I SA/GI 1447/19, zakończona wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r. Ponadto przed WSA toczą się inne sprawy strony dotyczące "bezprawnych od lat poczynań organów skarbowych na tle uruchomienia w 2011 r. postępowań egzekucyjnych, obejmujących decyzje podatkowe z 11 stycznia 2011 r., w których organ egzekucyjny kilkakrotnie uchylał i podmieniał tytuły egzekucyjne, bezprawnie wszczynał egzekucję, bezprawnie naliczał i egzekwował nienależne odsetki lub nienależne koszty egzekucyjne, bezprawnie wszczynał egzekucję sądową". Według strony skarżącej organ odwoławczy nie reagował na "bezprawne poczynania urzędników organu egzekucyjnego". Wobec podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem przesłanek zawartych w art. 111 § 1 i § 2 P.p.s.a., czyli "zbadanie jej z połączeniem pozostałych skarg zawisłych przed WSA w Gliwicach, przedmiotowo związanych, obejmujących zarzuty wobec organu skarbowego na tle rażących naruszeń prawa w toku podjęcia i prowadzenia egzekucji wedle tytułów wykonawczych w wersji z 10 maja 2016 r.". W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o obciążenie kosztami postępowania strony przeciwnej. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki, przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawą skargi kasacyjnej. 4.1. Zgodnie z art. 111 § 1 P.p.s.a. sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. W myśl § 2 tego artykułu sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Powołany przepis reguluje zatem przesłanki połączenia spraw przez sąd administracyjny. Autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 111 § 1 i § 2 P.p.s.a. twierdzi, że Sąd pierwszej instancji, winien połączyć niniejszą sprawę ze sprawą o sygn. akt I SA/GI 1447/19, zakończoną wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r., powołując się na ich identyczność oraz, że dotyczą tej samej egzekucji obejmującej decyzje podatkowe z dnia 11 stycznia 2011 r. Podnosząc powyższy zarzut skarżący nie wykazał, ani możliwości objęcia obu spraw jedną skargą, ani związku między tymi sprawami. Co ważniejsze nie przedstawiono istotnego wpływu braku połączenia powyższych spraw przez WSA na wynik sprawy. Zatem wbrew wymogom zawartym w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie wykazano wpływu zarzucanego naruszenia przepisu postępowania na wynik sprawy w takim stopniu, który byłby istotny. O skuteczności zarzutu, sformułowanego w oparciu o tę podstawę kasacyjną, nie decyduje bowiem każde ujawnione uchybienie proceduralne, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle ważkie, iż miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisu postępowania "w sposób istotny mający wpływ na wynik orzeczenia". Konieczne jest wykazanie, nie tylko który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób, ale również na czym polega ów istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymagało zatem w niniejszej sprawie uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisu postępowania (art. 111 § 1 i § 2 P.p.s.a.), czyli nie połączeniem spraw przed WSA a treścią rozstrzygnięcia, czyli wyroku oddalającego skargę. Autor skargi kasacyjnej nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Skoro w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie wykazano, że brak połączenia spraw przed WSA, zdecydował lub współdecydował o oddaleniu skargi, to zarzut naruszenia art. 111 § 1 i § 2 P.p.s.a. już z tego powodu uznać należało za bezzasadny. Autor skargi kasacyjnej pomija, że ustawodawca pozostawił sądowi administracyjnemu daleko idącą swobodę w dokonywaniu łączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia. Przy czym, co należy podkreślić, jedna i wyłączna przesłanka związku pomiędzy sprawami odnosi się zarówno do łącznego rozpoznania oraz do łącznego rozstrzygnięcia. Pojęcie związku między sprawami należy rozumieć jako istnienie zależności o istotnym znaczeniu, które odnoszą się do elementów stosunków prawnych w nich uregulowanych. Skoro na pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej składają się elementy podmiotowe (podmioty mające interes prawny lub obowiązek prawny) i przedmiotowe (treść żądanego uprawnienia, treść obowiązku i podstawa faktyczna i prawna), oznacza to, że "w związku" - w rozumieniu art. 111 § 2 P.p.s.a. - pozostają sprawy, których cechy podmiotowe i przedmiotowe winny być podobne lub identyczne. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie wykazano, aby podobieństwo odnosiło się poza podmiotem, również do żądań i przedmiotów rozstrzygnięć. Nie wspomniano też, że obie sprawy mogłyby być objęte jedną skargą, albo że strona składała wcześniej wniosek o połączenie owych spraw. Argument prowadzenia postępowań egzekucyjnych dotyczących tożsamych decyzji podatkowych z dnia 11 stycznia 2011 r. i na podstawie określonych tytułów egzekucyjnych nie świadczy o związku między sprawami toczącymi się przed WSA. Odnosząc się do argumentu bezprawności wszczęcia egzekucji, bezprawności naliczenia i egzekwowania nienależnych odsetek lub nienależnych kosztów egzekucyjnych, uznać należy, że nie stanowią one podstawy, w rozumieniu art. 111 § 2 P.p.s.a., do połączenia obu spraw. Co istotne połączenie kilku oddzielnych spraw na podstawie powołanego przepisu w celu ich łącznego rozpoznania (rozstrzygnięcia) jest uprawnieniem (nie obowiązkiem) sądu, ma charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej. Nie powoduje też powstania jednej nowej sprawy. Połączone sprawy zachowują nadal swoją odrębność i samodzielność (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2010 r., o sygn. akt II OSK 2060/09). Jak wyjaśniono wcześniej, strona skarżąca nie wykazała, iż w przypadku gdyby obydwie sprawy były rozpoznawane łącznie, rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji byłyby odmienne, niż dotychczas. Brak zatem połączenia niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt I SA/GI 1447/19, nie przesądza o wadliwym rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie. 4.2. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie zawiera normy prawa materialnego, nie nadaje praw i nie nakłada obowiązków na zobowiązanego lub na inny podmiot. Za prawo materialne uznaje się normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Prawo materialne jest ściśle związane z prawem procesowym, bez którego istnienia to pierwsze nie mogłoby być egzekwowane. Natomiast za prawo procesowe uznaje się zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami wymiaru sprawiedliwości i administracji publicznej. Prawo formalne urzeczywistnia normy prawa materialnego i pozwala na ich egzekwowanie. Pod tym względem redakcja niniejszej skargi kasacyjnej stwarza wątpliwości interpretacyjne (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2004 r., FSK 916/04). Tymczasem sąd nie powinien domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje, ponieważ ustawodawca przez konstrukcję skargi kasacyjnej, wymógł na wnoszącym skargę kasacyjną precyzyjne oznaczenie zarzutów. Ze względu na to, że ustawodawca, w art. 174 P.p.s.a., rozgraniczył naruszenia prawa mogące być podstawą skargi kasacyjnej na naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego, wnoszący skargę kasacyjną, konstruując zarzuty, powinien to rozgraniczenie rozróżniać. Nie może zostać pozytywnie oceniona sytuacja, kiedy pełnomocnik skarżącego nie odróżnia przepisów prawa materialnego od przepisów postępowania. Zasygnalizowane uchybienia w sformułowaniu skargi kasacyjnej utrudniają zrozumienie intencji autora skargi kasacyjnej i zainicjowanie pełnej kontroli Sądu drugiej instancji, co kluczowe związanego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Pomimo wadliwości sformułowania zarzutu naruszenia przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a., Naczelny Sąd Administracyjny ogólnie stwierdza, że przepisy prawa procesowego stosuje się w brzmieniu obowiązującym w dniu procedowania. W tej sytuacji prawidłowo wniosek skarżącego z dnia 25 czerwca 2019 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego został rozpoznany w oparciu o treść art. 23 § 6 u.p.e.a., obowiązującą po dniu 1 stycznia 2016 r. W myśl tego przepisu organy nadzoru mogą wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ z urzędu. Z regulacji tej wprost wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. Innymi słowy, uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyrokach: z dnia 8 października 1999 r., o sygn. akt III SA 778/98 oraz z dnia 8 kwietnia 2009 r., o sygn. akt II FSK 1925/07, NSA stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności (zob. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowane powyżej stanowisko. Wobec powyższego, jeśli wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to bez znaczenia pozostaje ewentualny wniosek skarżącego w tym przedmiocie. Za bezpodstawne należy zatem uznać działania skarżącego, który złożył wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i oczekiwał merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Skoro zatem nie było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, to słusznie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawiony podstaw uznał zarzut naruszenia art. 23 § 6 u.p.e.a. 4.4. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a., uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 P.p.s.a., podlega oddaleniu. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o treść art. 209, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).