II FSK 2177/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Protokolant Agata Grabowska, po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 138/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2010 r. nr 3026/10 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 138/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną przez Prokuratora Okręgowego w Gdańsku - dalej jako "Prokurator", decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako "SKO w Gdańsku") z dnia 8 grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że dnia 16 sierpnia 2007 r. SKO w Gdańsku wydało decyzję, którą uchyliło swoją wcześniejszą decyzję z dnia 11 grudnia 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji tego organu z dnia 5 października 2006 r. Skutkiem tego pozostała w obrocie prawnym decyzja Wójta Gminy Kolbudy z dnia 21 marca 1996 r. określająca Gminie Miasta Gdańsk wysokość podatku od nieruchomości za 1996 r. w kwocie 98 820 zł. Decyzją z dnia 30 listopada 2007 r., wydaną w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", SKO w Gdańsku uchyliło swoją decyzję z dnia 16 sierpnia 2007 r. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 1069/07, umorzył postępowanie w sprawie ze skargi Prokuratora na decyzję z dnia 16 sierpnia 2007 r., ponieważ została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Na ww. decyzję z dnia 30 listopada 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł podatnik - Gmina Miasta Gdańsk, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 165/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję SKO w Gdańsku z dnia 30 listopada 2007 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a., ograniczała się bowiem do rozstrzygnięcia kasatoryjnego, a nie zawierała rozstrzygnięcia co do meritum, tj. co do wniesionego odwołania. Ponadto z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, jakimi motywami kierował się organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, co nie pozwala w sposób kategoryczny przesądzić o tym, że uwzględnia ona w całości żądanie skarżącego. Skutkiem powyższego wyroku w mocy pozostała decyzja SKO w Gdańsku z dnia 16 sierpnia 2007 r. Prokurator pismem z dnia 26 stycznia 2010 r. wniósł sprzeciw od tej ostatniej decyzji zarzucając jej rażące naruszenie art. 247 § 1 pkt 3 w związku z art. 122, art. 187 § 1, art. 180 § 1, art. 207, art. 210 § 4 oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.) polegające na uznaniu za ważną decyzji z dnia 5 października 2006 r. zakładającej, że zobowiązanie podatkowe Gminy Miasta Gdańsk z tytułu podatku od nieruchomości za 1996 r. wygasło wskutek przedawnienia z upływem 2001 r., podczas gdy w rzeczywistości przed upływem terminu przedawnienia doszło do przerwania jego biegu, o czym organ wiedział. W konsekwencji, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "k.p.a." Decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r. SKO w Gdańsku odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 16 sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja będąca przedmiotem wniesionego sprzeciwu została uprzednio zaskarżona przez Prokuratora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Sąd ten postanowieniem z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 1069/07, umorzył postępowanie w tej sprawie, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 837/08, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Prokuratora. SKO w Gdańsku podkreśliło fakt, że porównanie treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z treścią sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie wskazuje, że oba ww. pisma procesowe oparte zostały na tych samych podstawach. W tej sytuacji, zdaniem organu, zastosowanie znajdzie art. 189 k.p.a., stanowiący, że prokurator, który wniósł skargę na decyzję organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, nie może z tych samych przyczyn wnieść sprzeciwu. Decyzją z dnia 8 grudnia 2010 r. SKO w Gdańsku, po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 7 czerwca 2010 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Prokurator wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 189 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 1069/07, umorzył postępowanie ze skargi wniesionej na decyzję z dnia 16 sierpnia 2007 r. z uwagi na jej uwzględnienie przez SKO w Gdańsku w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. decyzją z dnia 30 listopada 2007 r. Zdaniem Prokuratora, art. 189 k.p.a. nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy sąd nie rozpoznał merytorycznie skargi, gdyż dopuszczalność wniesienia sprzeciwu nie ulega wyłączeniu wówczas, gdy sąd skargę odrzucił, a także w niektórych przypadkach umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że po długotrwałym i skomplikowanym przebiegu postępowań dotyczących określenia Gminie Miasta Gdańsk podatku od nieruchomości za 1996 r. w mocy pozostaje decyzja SKO w Gdańsku z dnia 16 sierpnia 2007 r. W ocenie Sądu, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 189 k.p.a. dopuszczalne jest wniesienie przez Prokuratora sprzeciwu od decyzji, od której wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, gdy postępowanie w tej sprawie zostało umorzone z powodu uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi w trybie autokontroli. Na tej bowiem właśnie podstawie SKO w Gdańsku zaskarżoną obecnie decyzją odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia 16 sierpnia 2007 r., o co wnosił Prokurator w złożonym sprzeciwie. Sąd stwierdził, że zasadne jest stanowisko skarżącego Prokuratora w przedmiocie wykładni art. 189 k.p.a., gdyż zastosowana przez SKO w Gdańsku wykładnia gramatyczna (językowa) tego przepisu jest niewystarczająca. Wykładnia gramatyczna (językowa) nie może sprowadzać się do szukania sensu poszczególnych wyrazów, czyli mieć charakter filologiczny, lecz powinna szukać rzeczywistego sensu poszczególnych zdań prawnych, co wymaga jej połączenia z analizą celu regulacji prawnej. Wykładnia językowa jest więc podstawowym, ale nie jedynym rodzajem wykładni niezbędnym do ustalenia treści przepisu prawa. Dalej Sąd argumentował, że badając ratio legis art. 189 k.p.a. należy zauważyć, iż celem tego przepisu jest uniemożliwienie prokuratorowi żądania weryfikacji decyzji w trybie administracyjnym z tych samych przyczyn, które były już przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny na skutek wniesionej skargi. Brak takiego wyłączenia oznaczałoby w istocie prawo prokuratora do pośredniego kwestionowania w trybie administracyjnym orzeczeń sądu administracyjnego (sprzeciw dotyczyłby wprawdzie decyzji, ale takiej, która pozostała w obrocie prawnym w wyniku orzeczenia sądu). Takiej możliwości sprzeciwia się art. 153 P.p.s.a. ustalający zasadę, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Według Sądu, użyte w art. 189 k.p.a. sformułowanie "z tych samych przyczyn" zostało wyjaśnione w wyroku NSA z dnia 16 lipca 1990 r., sygn. akt II SA 307/90, (OSP 1991, z. 10, poz. 258) z glosą B. Adamiak: "Zawarte w art. 189 k.p.a. określenie "z tych samych przyczyn" oznacza, że przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy w wyniku rozpoznania przez sąd administracyjny skargi prokuratora na decyzję, nastąpiła prekluzja stanu faktycznego, który miałby być podstawą wniesienia przez prokuratora sprzeciwu od tej decyzji. Decydujące znaczenie mają zatem przyczyny oddalenia takiej skargi przez sąd administracyjny." Podobny pogląd wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 230/98. Pogląd ten podzielił także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydając postanowienie z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 1069/07, o umorzeniu postępowania nie badał merytorycznie skargi, wobec jej uwzględnienia przez organ w trybie autokontroli. Umorzenie postępowania z uwagi na uwzględnienie przez organ administracyjny skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. stanowi odmowę rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia merytorycznego. Takie rozumienie umorzenia postępowania sądowego prowadzi do wniosku, że art. 189 k.p.a. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy prokurator wnosi sprzeciw od decyzji z podaniem przyczyn, które były podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, której to skargi sąd nie rozpoznał merytorycznie z powodu umorzenia postępowania. Sąd wskazał na pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu, że "Przyjęcie innej interpretacji nie znalazłoby uzasadnienia również z tej przyczyny, że wspomniany przepis wyłączając możliwość wniesienia przez prokuratora sprzeciwu z tych samych przyczyn, z powodu których wniósł skargę do sądu administracyjnego, nie wyklucza możliwości uchylenia decyzji z tych przyczyn z urzędu lub na wniosek strony. Trudno byłoby więc się zgodzić z sytuacją, w której prokurator nie mógłby uzyskać merytorycznego rozpatrzenia zarzutów uzasadniających jego żądanie uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wznowienia postępowania" (H. Starczewski: Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Problemy praworządności 1980, nr 7, s. 20). W konkluzji Sąd uznał, że błędna wykładnia art. 189 k.p.a. dokonana przez SKO w Gdańsku miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziła ten organ do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 sierpnia 2007 r. z powodu niezasadnego uznania, że wniesienie sprzeciwu było niedopuszczalne. W skardze kasacyjnej SKO w Gdańsku wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 189 k.p.a., przez błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest wniesienie przez Prokuratora sprzeciwu od decyzji, od której wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, jednakże postępowanie w tej sprawie zostało umorzone z powodu uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi w trybie autokontroli. SKO w Gdańsku podtrzymało swoje stanowisko, że art. 189 k.p.a. powinien - ze względu na swój charakter (ograniczanie uprawnień) - podlegać wyłącznie wykładni językowej (gramatycznej). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przepis ten ogranicza prawa prokuratora do wnoszenia sprzeciwu od decyzji ostatecznych, a wobec tego nie może on być interpretowany rozszerzająco. Przede wszystkim, takiej interpretacji nie może podlegać określenie zawarte w tym przepisie "tych samych przyczyn". Organ wskazał, że przepis ten powinien być wykładany ściśle, za uznaniem takiej interpretacji stoi zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) a przyjęcie, że art. 189 k.p.a. należy interpretować z zastosowaniem wykładni celowościowej oznacza naruszenie powyższej zasady. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator stwierdził, iż uzasadnienie wyroku jest przekonywujące i wyczerpujące oraz zwrócił uwagę, że zasada trwałości decyzji administracyjnej, do której odwołano się w skardze kasacyjnej, nie ma prymatu nad innymi, wyrażonymi w k.p.a., zasadami ogólnymi, w tym zwłaszcza zasadą praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 189 k.p.a., dopuszczalne jest wniesienie przez Prokuratora sprzeciwu od decyzji, od której wcześniej wniesiona została przez tegoż Prokuratora skarga do sądu administracyjnego, jednakże postępowanie w tej sprawie zostało umorzone z powodu uwzględnienia tej skargi przez organ administracji publicznej w trybie autokontroli, tj. na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Tej też kwestii dotyczy jedyny zarzut skargi kasacyjnej, w którym SKO w Gdańsku zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 189 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy wniesienie takiego sprzeciwu przez Prokuratora była dopuszczalne. Sporny przepis stanowi, iż prokurator, który wniósł skargę na decyzję organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, nie może z tych samych przyczyn wnieść sprzeciwu, Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który podkreśla, iż wykładnia językowa (gramatyczna) jest wprawdzie podstawowym, lecz nie jedynym rodzajem wykładni niezbędnym do ustalenia treści przepisu prawa. Trafnie również Sąd zwraca uwagę, powołując się w tej mierze na tezy z orzecznictwa sądowego oraz wypowiedzi doktryny prawa, że wykładnia gramatyczno-słownikowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami, a w końcu również do niesprawiedliwych i krzywdzących stronę rezultatów. Z tych też powodów w procesie ustalania sensu i znaczenia danej normy prawnej rezultaty analizy językowej tekstu prawnego powinny być konfrontowane z wnioskami, jakie wynikają z zastosowania innych rodzajów wykładni. Właściwe też jest zidentyfikowanie celu danej normy prawnej, a co za tym idzie ustalenie ratio legis tej normy, a więc motywów, które towarzyszyły ustawodawcy przy jej ustanawianiu. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż celem regulacji zawartej w art. 189 k.p.a., było uniemożliwienie żądania weryfikacji decyzji w trybie administracyjnym z tych samych przyczyn, które były już przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Nie jest jednak możliwe, aby doszło do takiej sytuacji w przypadku, kiedy sąd administracyjny nie wypowiedział się merytorycznie w sprawie skargi złożonej przez Prokuratora, a więc gdy postępowanie z takiej skargi zakończyło się jedynie rozstrzygnięciem o charakterze formalnym. W art. 189 k.p.a. mowa jest "o tych samych przyczynach", nie ma jednak żadnego znaczenia, czy są to takie same przyczyny, czy też inne, w sytuacji gdy nie doszło do merytorycznego rozpoznania skargi. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 230/98, wyrażone zostało stanowisko, że art. 189 k.p.a. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy prokurator wnosi sprzeciw od decyzji z podaniem przyczyn, które były podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, którą to skargę sąd nie rozpoznał merytorycznie z powodu odrzucenia. W tamtej sprawie odrzucenie skargi nastąpiło ze względu na jej wniesienie z uchybieniem terminu, a więc z powodów leżących pod stronie prokuratora. W niniejszej sprawie nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia przez sąd administracyjny złożonej przez Prokuratora skargi od decyzji SKO w Gdańsku z dnia 16 sierpnia 2007 r., gdyż organ ten zastosował tryb autokontroli z art. 54 § 3 P.p.s.a., co sprawiło, że konieczne było umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie może stanowić przesądzającego argumentu odwołanie się w skardze kasacyjnej do wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Po pierwsze dlatego, iż zasada ta nie ma charakteru absolutnego, jako że przepisy k.p.a. przewidują jednak różne tryby i środki prawne, które mogą prowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej, a jednym z takich środków jest właśnie sprzeciw prokuratorski, a ponadto również z tego powodu, że w niniejszej sprawie nierozpatrzenie skargi Prokuratora na decyzję SKO w Gdańsku z dnia 16 sierpnia 2007 r. i następnie wniesienie sprzeciwu od tej decyzji, wynikało z wadliwych działań tego organu, bowiem wydana w trybie autokontroli decyzja, która jak już wspomniano doprowadziła do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi Prokuratora, została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 165/08, gdyż w ocenie tego Sądu, nie realizowała ona założenia przyjętego w stanowiącym podstawę prawną do jej wydania art. 54 § 3 P.p.s.a., tj. uwzględnienia skargi w całości. Gdyby więc przyjąć za prawidłowe stanowisko SKO w Gdańsku wyrażone w skardze kasacyjnej, oznaczałoby to, że organ ten swoim działaniem pozbawił Prokuratora przysługujących mu środków w ramach postępowania administracyjnego. Jest to zarazem dodatkowy argument przemawiający za trafnością stanowiska prezentowanego w sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Podniesiony zatem w skardze kasacyjnej, jedyny jej zarzut, dotyczący błędnej wykładni art. 189 k.p.a. ocenić zatem należy jako bezzasadny. W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.