II FSK 3300/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Maciej Kurasz, Protokolant Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 603/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Finansów z dnia 20 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. S. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sygnatura akt II FSK 3300/15 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Finansów w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. postanowieniem z dnia 22.06.2012 r. ustalił skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 zł w związku z wybudowaniem pawilonu handlowego na działce nr 894/192, przy ul. B. w K. Pismem z dnia 24.07.2012 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody Świętokrzyskiego o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu opisała okoliczności jej ustalenia oraz wskazała na trudną sytuację finansową i rodzinną. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 23.10.2012 r. odmówił umorzenia tej opłaty. Minister Finansów decyzją z dnia 27.12.2012 r. uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę Wojewodzie Świętokrzyskiemu do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 15.11.2013 r. umorzył postępowanie w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej, wskazując na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania żądania. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: O.p.), wobec czego brak podstaw do stosowania wobec niej przepisów O.p. dotyczących ulg i zwolnień. W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 7, art. 35, art. 36, art. 77, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: P.b.) oraz art. 212 ustawy z dnia 6.06.1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm., dalej: K.k.) i innych artykułów tego kodeksu. Minister Finansów decyzją z dnia 20.01.2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, podzielając pogląd, że brak podstaw do zastosowania wobec opłaty legalizacyjnej ulg w jej spłacie, o których mowa w art. 67a O.p. Kwestia odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów O.p., w szczególności art. 67a O.p., była przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 23.04.2013 r., II FSK 113 i 2481/12). Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ykładnia tych przepisów O.p., do których odsyłają przepisy P.b., odnosi się do art. 67a O.p. w pełnym zakresie, a więc do wszystkich rodzajów ulg, o których przepis ten stanowi. Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami zawartymi w art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 P.b. – art. 67a O.p., a nakaz odpowiedniego stosowania działu III O.p. nie obejmuje art. 67a. Wprawdzie pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w konkretnych, indywidualnych sprawach, jednak Minister Finansów jest zobligowany do jego respektowania, a niemożność rozpatrywania wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej powoduje konieczność umorzenia postępowania w tej sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła błędną interpretację przepisów prawa i wadliwe zastosowanie art. 105 K.p.a. Wskazała też na długość trwania postępowania w sprawie, co świadczy o rażącym naruszeniu art. 35 i art. 36 K.p.a. Wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji "wraz z orzeczeniem o obowiązku organu wyrównania skarżącej szkody wyrządzonej jej przez organ od dnia złożenia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, to jest od dnia 24.07.2012 r.", lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wraz z równoczesnym orzeczeniem o obowiązku w przedstawionym kształcie, ewentualnie rozpoznanie skargi poza jej granicami i wydanie każdego innego korzystnego dla skarżącej orzeczenia. Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, to jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i potwierdzone aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczone wyroki dotyczyły wprawdzie konkretnych, indywidualnych spraw, niemniej zapadły na tle identycznej kwestii prawnej (pozostającej dotychczas kwestią sporną), stąd też mogły i stanowiły dla organów orzekających w sprawie istotną wskazówkę interpretacyjną. Ewentualne uchybienie art. 35 i art. 36 K.p.a. skarżąca mogła zwalczać po uruchomieniu odpowiedniej w tej materii skargi na bezczynność albo na przewlekłe prowadzenie postępowania. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a jej pełnomocnik - także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie: - art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 59f oraz art. 59g ust 1 i ust. 5 P.b. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że art. 49 ust. 2 P.b., zgodnie z którym do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 P.b., nie daje podstawy do zastosowania instytucji umorzenia, przewidzianej w przepisach działu III O.p. do opłaty legalizacyjnej dla obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, podczas gdy sformułowanie: "do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar " oznacza, że do opłaty tej stosuje się nie tylko art. 59f ust. 1 P.b., określający wzór obliczania opłaty, ale również inne przepisy dotyczące kar, o ile kwestie w nich unormowane nie są odrębnie uregulowane w odniesieniu do opłat, a ponieważ kwestia ta nie jest odrębnie uregulowana w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej, stosuje się w stosunku do nich m.in. art. 59g ust. 5 P.b., zgodnie z którym do kar, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p., z tym, że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie; - art. 67a § 1 pkt 3 O.p. przez brak rozważenia umorzenia opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem z dnia 22.06.2012 r. pod kątem przesłanek zawartych w tym przepisie w sytuacji, w której skarżąca dopełniła obowiązku przedstawienia wszystkich okoliczności, które przemawiają za zastosowaniem instytucji umorzenia należności i wykazała, że zachodzi jej ważny interes, uzasadniający wydanie decyzji o umorzeniu należności. Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Problem stanowiący istotę sporu w kontrolowanej sprawie był już przedmiotem rozpoznania w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i został ukształtowany jednolitą linią orzeczniczą, zapoczątkowany serią wyroków zapadłych dnia 23.04.2013 r. w sprawach o sygnaturach akt II FSK 113, 116, 647, 794 i 2072/12 i następnie kontynuowany wyrokami: z dnia 6.03.2014 r. (II FSK 2449/12), z dnia 16.04.2015 r. (II FSK 1597/14), z dnia 17.04.2014 r. (II FSK 1221/12), z dnia 24.04.2015 r. (II FSK 2242/13), i z dnia 25.09.2015 r. (II FSK 1264/14 oraz 561 i 873/15). W wymienionych judykatach jednolicie przyjmowano, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej ze swojej istoty wyklucza możliwość zastosowania do niej art. 67a O.p. Opłata ta jest bowiem dobrowolna, nie stanowi więc zobowiązania podatkowego, którego immanentną cechą jest powinność przymusowego świadczenia pieniężnego (art. 5 w związku z art. 4 O.p.), a co za tym idzie brak jest możliwości odnoszenia do niej przepisów dotyczących ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. Jakkolwiek do opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 ust. 2 P.p. stosuje się wprawdzie przepisy odnoszące się do kar, o jakich stanowi art. 59f P.b., niemniej zamieszczone w art. 59g ust. 5 P.b. odesłanie do przepisów działu III O.p. musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z nich. W uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II FSK 794/12 stwierdzono, że "próba odmiennej interpretacji analizowanej regulacji prawnej podważałaby sens opłaty legalizacyjnej, a tym samym – racjonalność poczynań prawodawcy. Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a O.p. dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego umorzenia opłaty, odroczenia terminu jej płatności bądź przyznania ulgi w formie odroczenia lub rozłożenia zapłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do odstąpienia od wypracowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przedstawionej wyżej wykładni art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f i art. 59g ust. 5 P.p. W szczególności podstawy takiej nie daje argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej, sprowadzająca się do odmiennego odczytania analizowanych przepisów. Ponieważ zatem opłata legalizacyjna nie jest przymusowym świadczeniem pieniężnym podlegającym egzekucji, nie mogą jej dotyczyć przepisy odnoszące się do ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, potencjalnie podlegających przymusowemu ściągnięciu. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.). P.b. przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. W tej sytuacji prawidłowa jest ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że rozpatrując wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej organy administracji publicznej, a to Wojewoda Świętokrzyski i Minister Finansów, uznały, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, co w konsekwencji uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie. Konkludując należy więc stwierdzić, że ponieważ opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu O.p., brak podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie tej opłaty jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, ale od jej uiszczenia sprawca samowoli budowlanej może się uwolnić dokonując rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu. Tym samym niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do błędnej wykładni art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 59f oraz art. 59g ust 1 i ust. 5 P.b., bazujące na twierdzeniu, że do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust 1 P.b. Błędne jest bowiem założenie, w myśl którego zawarty w tych przepisach literalnie odczytany ciąg odesłań uzasadnia zastosowanie do niepodatkowej, dobrowolnej należności pieniężnej, przepisów odnoszących się do podlegających egzekucji, przymusowych świadczeń pieniężnych, jakimi są zobowiązania podatkowe. Ponieważ założenie takie z przyczyn wcześniej wskazanych jest niemożliwe do zaaprobowania, sformułowane w ten sposób zarzuty skargi kasacyjnej uwzględnione być nie mogą. Z tych samych względów chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 67a § 1 pkt 3 O.p. przez brak rozważenia umorzenia opłaty legalizacyjnej pod kątem przesłanek zawartych w powołanym przepisie. Jak już wskazano, nieuprawnionym jest założenie, że przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 67a § 1 O.p. może dojść do umorzenia opłaty legalizacyjnej, bowiem rozstrzygnięcie takie z przyczyn wcześniej wyłożonych nie miałoby podstawy normatywnej. W konsekwencji, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Do rozpoznania wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.