II FSK 561/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędziowie: NSA Jacek Brolik (sprawozdawca), NSA Andrzej Jagiełło, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1026/14 w sprawie ze skargi Z. J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 21 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Z. J. na rzecz Ministra Finansów kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1026/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 21 marca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego było wzmiankowane wyżej postanowienie Ministra Finansów z dnia 21 marca 2014 r. Orzeczeniem tym Minister Finansów, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie Wojewody L. z dnia 31 grudnia 2013 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty należności w kwocie 35.000,00 zł z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej w wysokości 50.000,00 zł postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 20 kwietnia 2010 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.). Organ powołał się na treść art. 49 ust. 2 i 3 oraz art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) i art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: O.p.). Organ wskazał, że możliwość odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów działu III Ordynacji podatkowej, była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ powołał się na kilka orzeczeń NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., w tym o sygn. akt II FSK 113/12, i wskazał za Sądem kasacyjnym, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swej natury możliwość zastosowania w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a O. p. Organ wyjaśnił nadto, że zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym m. in. w ww. wyroku, w sprawach, w których wnioski o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej złożono po dniu 11 kwietnia 2011 r., zastosowanie winien znaleźć przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61a k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym nie jest możliwe do zastosowania wskazywane w zażaleniu rozwiązanie polegające na merytorycznym rozpoznaniu wniosku o ulgę w spłacie pozostałej części opłaty legalizacyjnej, w drodze wyjątkowego przypadku. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Ministra Finansów z dnia 21 marca 2014 r., skarżący podniósł, iż zaskarżone orzeczenie jest całkowicie niesprawiedliwe. W uzasadnieniu podkreślił, że nie kwestionuje prawidłowości nałożenia na niego, w związku z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, opłaty legalizacyjnej. Podał też, że organy administracji winny dążyć do uzyskania zaspokojenia należności przysługujących Skarbowi Państwa. Temu miałaby służyć m. in. instytucja rozłożenia należności na raty. Wskazał w efekcie, że organy orzekające w sprawie nie powinny zasłaniać się brakiem przepisów i rozpatrzyć wniosek złożony w sprawie, a nie "doprowadzać obywateli do skrajnej nędzy". Podniósł też, że podstawą do zastosowania ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej winny być zasady współżycia społecznego, jak i zasada słusznego interesu strony i interesu publicznego. Z tych też przyczyn wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Sąd uznał, iż organy orzekające w sprawie, słusznie wskazały na to, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 67a O.p., na zasadzie odesłań przewidzianych w art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, zaskarżone w sprawie postanowienie Ministra Finansów i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody jest prawidłowe. Organy te słusznie bowiem przyjęły, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. To zaś uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz obciążenie organu administracyjnego kosztami wraz z kosztami zastępstwa procesowego w/g norm przepisanych. Zarzucił na podstawie art. 174 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 67a § 1 pkt 1 i 2 O. p. oraz art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f, art. 59g ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. poprzez ich błędną wykładnię i ustalenie, że w stosunku do opłaty legalizacyjnej brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, podczas gdy możliwość zastosowania ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej w postaci rozłożenia jej na raty jest samoistną instytucją prawną przewidzianą w art. 67a § 1 pkt 1 i 2 O. p. i tylko przesłanki określone w tym przepisie winny być podstawą ustaleń faktycznych i podstaw prawnych działania organu, 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że decyzja ta narusza przepisy postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 k.p.a "bowiem nie zostały należycie i wyczerpująco zebrane, rozpatrzone i wyjaśnione wszystkie okoliczności związane z faktycznym brakiem możliwości jednorazowej zapłaty całej nałożonej opłaty legalizacyjnej na skarżącego, jak też niedokonanie ustaleń, w ramach uznania administracyjnego, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z "ważnym interesem podatnika" i "interesem publicznym", które to ustalenia są niezbędne dla odpowiedniego zastosowania wnioskowanej ulgi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Problem stanowiący istotę sporu w kontrolowanej sprawie był już przedmiotem rozpoznania w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 794/12, NSA uznał, że "konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 p.b. i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a o.p. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1221/12 Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1000/09, NSA zauważył, że opłata ta "nie podlega [...] egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie całkowicie zgadza się z przedstawionymi powyżej poglądami. Opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest zatem podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty, o której mowa, jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego – przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Jak słusznie stwierdzono w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku NSA w sprawie o sygn. akt II FSK 794/12, "próba odmiennej interpretacji analizowanej regulacji prawnej podważałaby sens opłaty legalizacyjnej, a tym samym – racjonalność poczynań prawodawcy. Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a O.p. dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego umorzenia opłaty, odroczenia terminu jej płatności bądź przyznania ulgi w formie odroczenia lub rozłożenia zapłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach". Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko sądu administracyjnego pierwszej instancji, że przywołane przez Skarżących przepisy obowiązującego prawa nie stwarzały w żadnym wypadku umocowania do rozpoznania co do meritum wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zarówno sugerujące naruszenie przez sąd przepisów materialnoprawnych, jak i procesowych, okazały się chybione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.