II FSK 991/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Małgorzata Wolf- Kalamala, Sędzia WSA del. Marek Olejnik, Protokolant Bartłomiej Ryś, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 2607/15 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z dnia 29 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od A. S.A. z siedzibą w W. na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sygnatura akt II FSK 991/17 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Spółki Akcyjnej A. z siedzibą w W. i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie w przedmiocie określenia wysokości kosztów egzekucyjnych. Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący: Na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego dnia 12.12.2014 r. przez Burmistrza M., Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. dnia 16.12.2014 r. dokonał zajęcia rachunku bankowego skarżącej Spółki, które zostało zrealizowane przez bank dnia 19.12.2014 r. Dnia 23.12.2014 r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 6 i pkt 10 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, dalej: u.p.e.a.), podnosząc, że egzekwowany obowiązek wykonała w dniu 22.12.2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 20.01.2015 r. umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na wygaśnięcie egzekwowanego obowiązku. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie postanowieniem z dnia 18.03.2015 r. postanowienie to uchylił, wskazując, że uiszczenie przez skarżącą egzekwowanej należności nie stanowi przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, które może ewentualnie nastąpić w rezultacie wniesionych przez nią zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Dnia 20.02.2015 r. skarżąca wniosła o wydanie postanowienia w sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych i obciążenie nimi wierzyciela. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Warszawie postanowieniem z dnia 24.03.2015 r. określił wysokość kosztów egzekucyjnych na kwotę 10.820,90 zł i obciążył nimi skarżącą. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca podniosła, że skoro umorzenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło wskutek wykonania obowiązku, wszczęcie i prowadzenie tego postępowania było niezgodne z prawem. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie postanowieniem z dnia 29.06.2015 r. postanowienie to utrzymał w mocy, uznając, że obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego może nastąpić tylko z urzędu, a nie na wniosek zobowiązanego, natomiast zarzut bezpodstawnego prowadzenia egzekucji nie może być przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a., podnosząc, że skutek umorzenia postępowania egzekucyjnego został wyeliminowany przez uchylenie postanowienia o umorzeniu tego postępowania, toteż odpadła podstawa do orzekania o kosztach egzekucyjnych. Uzasadniając uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego nią postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w dacie wydania tego postanowienia skutek umorzenia postępowania egzekucyjnego już nie występował, ponieważ postanowienie umarzające to postępowanie zostało już uchylone. Rozstrzygnięcie kwestii kosztów postępowania egzekucyjnego wymaga jednak uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016 r. (SK 31/14), którym stwierdzono sprzeczność art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji ze względu na to, że opłaty ustalane na ich podstawie są nadmiernie wygórowane, pełnią funkcję represyjną i nabierają charakteru podatku. Ponieważ mocą tego wyroku zostało obalone domniemanie konstytucyjności podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, konieczne jest wyeliminowanie go z obrotu prawnego, choć w dacie jego wydania domniemanie to obowiązywało. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji oraz art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., a także art. 141 § 4 P.p.s.a. przez: - wadliwą ocenę skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016 r. (SK 31/14) co do utraty mocy obowiązującej art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.; - błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, umożliwiająca uchylenie zaskarżonego postanowienia; - brak w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Fundacja z siedzibą w W. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 w związku z art. 193 P.p.s.a., argumentując, że skoro z dniem 15.08.2015 r. znowelizowano art. 25 § 1 P.p.s.a. przez uzupełnienie jego treści zwrotem "organ administracji publicznej", a jednocześnie nie znowelizowano w ten sposób także art. 26 § 1 P.p.s.a., oznacza to, że z tym dniem organy administracji publicznej pozbawione zostały zdolności procesowej. Skarżąca Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badając w pierwszej kolejności zasadność wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że stanowiąca podstawę tego wniosku nowelizacja art. 25 § 1 P.p.s.a. dokonana została na mocy art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9.04.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Istotą tej nowelizacji było dodanie do treści art. 25 § 1 P.p.s.a. zwrotu "organ administracji publicznej", wskutek czego przepis ten od dnia wejścia w życie tej nowelizacji, to jest od dnia 15.08.2015 r., stanowi, że osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (druk Sejmu VII kadencji nr 1633) przesłanką nowelizacji była konstatacja, że obowiązująca definicja zdolności sądowej jest zredagowana zbyt wąsko, pomija bowiem zdolność sądową organu administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi; nowelizacja rozszerza tę definicję poprzez dodanie organu jako podmiotu mającego zdolność sądową, czego skutkiem jest skorelowanie treści art. 25 § 1 z art. 32 P.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Nowelizacją tą nie zmieniono dotychczasowej treści art. 26 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25 P.p.s.a. Nie można jednak zgodzić się z tezą, że następstwem omówionej nowelizacji jest niezgodność legislacyjna pomiędzy traktującym o zdolności sądowej art. 25 P.p.s.a. a odnoszącym się do zdolności procesowej art. 26 P.p.s.a., prowadząca do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności procesowej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim taki zamiar w żaden sposób nie wynika z intencji wyrażonych w uzasadnieniu projektu nowelizacji. Co więcej, skoro w uzasadnieniu tym zamieszczono odniesienie do art. 32 P.p.s.a., nie ulega wątpliwości, że chodziło o powiązanie treści przepisu definiującego strony postępowania sądowoadministracyjnego (art. 32 P.p.s.a.) z przepisem określającym zdolność sądową w postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 25 P.p.s.a.) i nic ponadto. Możliwości uznania, że organy administracji publicznej mogą być pozbawione zdolności procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przeczy także brzmienie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Przepis ten określa skutek braku zdolności procesowej strony postępowania sądowoadministracyjnego i stanowi, że sąd odrzuci skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej (...). Jakkolwiek przewidziano zatem możliwość, że skarżący nie ma zdolności procesowej, mimo, że ma zdolność sądową, jednak nie przewidziano możliwości, by będący stroną postępowania organ administracji publicznej miał zdolność sądową, ale nie miał zdolności procesowej. Nierozerwalność zdolności procesowej i zdolności sądowej organu administracji publicznej znajduje więc potwierdzenie normatywne. W pełni zachowuje zatem moc wyrażona w literaturze przedmiotu konstatacja, że zdolność procesowa jest pochodną zdolności sądowej i oznacza prawo podmiotu wyposażonego w zdolność sądową do samodzielnego podejmowania czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym (M. Niezgódka-Medek, w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2009, s. 90). W konsekwencji, skoro organy administracji publicznej niewątpliwie są stronami postępowania sądowoadministracyjnego i niewątpliwie w postępowaniu tym mają zdolność sądową, realizuje się ona w zdolności do samodzielnego podejmowania czynności procesowych w tym postępowaniu. Negacja tego stanowisko w oparciu o domniemane przeoczenie legislacyjne nie jest przekonująca, pomija bowiem całkowicie aspekt systemowy i funkcjonalny P.p.s.a. oraz nie odpowiada na zasadnicze pytanie, komu należałoby przydać zdolność procesową organu administracji publicznej, a więc kto miałby realizować przysługującą temu organowi zdolność sądową. Nieprzekonujące są także argumenty bazujące na potencjalnym błędzie wykładni synonimicznej w przypadku uznania, że zdolność procesową organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym można wywieść z utożsamienia ich z wymienionymi w art. 25 § 1 P.p.s.a. jednostkami organizacyjnymi. Zawarte w art. 26 § 1 P.p.s.a. odesłanie do art. 25 P.p.s.a. dotyczy państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania im uprawnień, lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Organy administracji publicznej takimi jednostkami organizacyjnymi z pewnością nie są, toteż założenie leżące u podstaw argumentu o potencjalnym błędzie wykładni upada a limine. Przede wszystkim jednak, ponieważ zdolność procesowa organów administracji publicznej wynika z posiadania przez te organy zdolności sądowej oraz statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie ma potrzeby i nie ma podstaw do poszukiwania jej uzasadnienia prawnego w konstrukcjach proponowanych przez Fundację. Konkludując tę część rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza więc, że organy administracji publicznej zachowały zdolność procesową w postępowaniu przed sądami administracyjnymi także po nowelizacji art. 25 § 1 P.p.s.a., dokonanej cytowaną ustawą z dnia 9.04.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej organu administracji publicznej ze względu na brak zdolności procesowej tego organu nie jest więc zasadny. Przechodząc do badania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28.06.2016 r. (SK 31/14), do którego odwołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, stwierdził jedynie, że niezgodne z art. 2, art. art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji są: art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia wymienionych opłat w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych oraz art. 64 § 1 pkt 1-5, pkt 7, pkt 11, pkt 12 i § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie deroguje zatem wymienionych przepisów u.p.e.a. z porządku prawnego, a jedynie wskazuje na ich zakresowo określoną niekonstytucyjność. Przepisy te nadal zatem obowiązują, a rzeczą ustawodawcy zwykłego jest doprowadzenie ich brzmienia do stanu zgodnego z Konstytucją w zakresie wskazanym przez Trybunał. Nie można więc zasadnie twierdzić, że na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wymienione w tym orzeczeniu przepisy u.p.e.a. utraciły domniemanie konstytucyjności ze skutkiem w postaci niemożności ich stosowania i rozstrzygania spraw w oparciu o zawarte w nich normy prawne. Domniemanie ich konstytucyjności zostało bowiem odjęte tylko w takim zakresie, jak orzekł Trybunał i jakkolwiek wytyczenie granic tego zakresu może napotykać na praktyczne trudności, zwłaszcza ad casum, brak podstaw do odmowy stosowania tych przepisów w ogóle. Na taki właśnie skutek omówionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazywano już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – jak choćby w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6.03.2018 r. (( FSK 2206/17), z dnia 20.03.2018 r. (II FSK 778/16), czy z dnia 10.04.2018 r. (II FSK 914/16). W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny negując możliwość rozstrzygania przez organy egzekucyjne na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. wadliwie określił skutki prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W rzeczywistości bowiem organy te mają nie tylko prawo, ale obowiązek stosowania tych przepisów – tyle, że z ograniczeniami wynikającymi z treści tego wyroku. Oceny co do wywiązania się przez te organy z wymienionego obowiązku i uwzględnienia wymienionych ograniczeń Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku niestety nie zawarł. Uznać zatem należy zasadność zarzutu naruszenia przez ten Sąd 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji oraz art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. przez wadliwą ocenę skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016 r. (SK 31/14) co do utraty mocy obowiązującej art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.; oraz błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, umożliwiająca uchylenie zaskarżonego postanowienia. Trudno też zanegować zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, aczkolwiek to uchybienie wynikało z przyjętego przez Sąd paradygmatu rozstrzygnięcia. Uznanie zasadności tych zarzutów prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie wyrokując w sprawie Sąd ten zgodnie z art. 190 P.p.s.a. uwzględni wykładnię prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, której istota sprowadza się do tezy, że mimo stwierdzenia ich zakresowej niekonstytucyjności przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. nadal współtworzą obowiązujący porządek prawny i mogą stanowić podstawę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, aczkolwiek z uwzględnieniem wskazanego przez Trybunał zakresu tej niekonstytucyjności; ostateczny wynik sprawy jest więc kwestią otwartą. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.