II GSK 1011/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U.R. i T.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1528/14 w sprawie ze skargi U.R. i T.R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od U.R. i T.R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1528/14 oddalił skargę U.R. Firma Budowlana (...) s.c. i T.R. Firma Budowlana [...] s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia: W dniach od 27 maja do 4 czerwca 2013 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa U.R. Firma Budowlana [...] s.c. i T.R. Firma Budowlana [...] s.c. (dalej: strona, skarżący) za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 marca 2013 r., w wyniku której stwierdzono naruszenia ustawy o transporcie drogowym polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skróceniu dziennego czasu odpoczynku, naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę, naruszeniu obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego – za każdy pojazd, okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów, to jest miejsca lub daty końcowej używania wykresówki. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]nałożył na U.R. i T.R. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą Firma Budowlana "...." S.C., U. R, T. R. karę pieniężną w wysokości 9.100,00 zł Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że mając na uwadze wielokrotności naruszeń, podmiot wykonujący przewóz nie zapewnił właściwej organizacji i dyscypliny pracy, wymaganej w prowadzeniu przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez zatrudnionych kierowców przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (dalej: rozporządzenie 561/2006). Po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i nałożył karę pieniężną w wysokości 8.900 zł. Organ odwoławczy szczegółowo opisał stwierdzone naruszenia przepisów u.t.d., określając karę za każde ze stwierdzonych naruszeń. W stosunku do naruszenia przepisów, polegającego na przekroczeniu przez kierowcę M.C. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy organ uznał odwołanie strony i ustalił karę w wysokości o 200 zł niższej niż organ I instancji. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; dalej: u.t.d.), bowiem strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywały się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Ponadto wskazał, że brak jest również podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. ze względu na fakt, iż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia wobec okoliczności dysponowania przez stronę wszelką dokumentacją czasu pracy kierowców. W skardze na powyższą decyzję U.R. i T.R. prowadzący firmę budowlaną "..." Spółka cywilna wnieśli o jej częściowe uchylenie, poprzez zmniejszenie nałożonej kary zgodnie z zapisem art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. Sąd I instancji po przytoczeniu treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, tj. art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d. wskazał, że przesłanki określone w przepisie art. 92c u.t.d. nie odnoszą się do zachowania przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, jak i organizacji pracy przedsiębiorstwa, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, tj. zdarzeń nieoczekiwanych i nadzwyczajnych, a niezwiązanych z niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa transportowego. WSA wskazał, że przedsiębiorca jest zobowiązany, do takiego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa transportowego, aby w przyjętym modelu i schemacie jego działania, uwzględnione zostały wszystkie określone w przepisach obowiązującego prawa zasady dotyczące prowadzenia tego rodzaju działalności. Oznacza to, że przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowcy w taki sposób, aby zadania przewozowe powierzone kierowcy nie kolidowały z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. WSA pokreślił, że skarżący nie kwestionują wystąpienia naruszeń polegających na braku wczytywania danych z tachografów cyfrowych oraz braku wczytywania danych z karty kierowcy, a jedynie naruszenia polegające na przekroczeniu przez kierowców czasu pracy, skróceniu przez kierowców czasu odpoczynku oraz braku wymaganych od kierowców wpisów i niedokładnego wypełnienia wykresówki. W ocenie Sądu I instancji nie można przyznać racji skarżącym, którzy twierdzą, że specyfika firmy budowlanej powoduje, że trudno oszacować dokładny czas pracy kierowców, tym bardziej, że mogą oni odpoczywać, czekając na placach budowy. Przedsiębiorca prowadzący ten rodzaj działalności gospodarczej powinien mieć pełną świadomość jej specyfiki i tak zorganizować pracę zatrudnionych osób, aby w żaden sposób nie naruszała ona przepisów prawa. Zdaniem WSA, wskazane przez skarżących okoliczności nie stanowią okoliczności obiektywnych, niezależnych od podmiotu odpowiedzialnego za przewóz drogowy i od kierowcy prowadzącego pojazd, wyłączających odpowiedzialność kierowcy za powstałe naruszenie, bowiem skarżący powinni organizować pracę kierowców w taki sposób, aby ich zadania przewozowe nie kolidowały z możliwością wykonania transportu w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Sąd I instancji podkreślił, że wystąpienie trudności związanych z działalnością obsługi procesu budowlanego nie jest okolicznością nieprzewidywalną. W konkluzji WSA wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżących, nie zapewnili oni w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa. Dlatego też, w ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 92c oraz w art. 92b u.t.d., a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. U.R. i T.R. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nierozpoznaniu całości sprawy i niezbadaniu w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i postępowania administracyjnego; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu skargi do WSA i jej oddaleniu, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 92b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (dalej: "u.t.d."), poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez uznanie stanowiska Organu, iż nie zaistniały przesłanki dla wyłączenia od nałożenia kary pieniężnej, mimo że w sprawie wykazane zostało, iż Skarżący organizował pracę kierowców w taki sposób, że zadania przewozowe powierzone kierowcom nie kolidowały z możliwością ich wykonywania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców, a zatem poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że pozostawała ona w sprzeczności z powołanym przepisem; art. 92b ust. 1 w zw. z art. 92b ust. 2 u.t.d., poprzez niewłaściwe zastosowanie a mianowicie poprzez uznanie stanowiska Organu, iż nie zaistniały przesłanki dla wyłączenia od nałożenia kary pieniężnej, mimo że w sprawie nałożone zostały na kierowców grzywny za te same zdarzenia faktyczne, za które ukarani zostali Skarżący co oznacza, że wina za stwierdzone uchybienia spoczywała na osobach kierowców, nie zaś zaniedbaniach w organizacji przedsiębiorstwa Skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna została oddalona, ponieważ jej zarzuty są nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zarzut naruszenia przepisu art.134 § 1 p.p.s.a. skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązał z niedokonaniem przez Sąd I instancji kontroli sprawy pod kątem zastosowania przepisów art. 4 ust. 6a u.t.d. oraz art. 4 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1, dalej: rozporządzenie 561/2006). Z zawartych w ww. przepisach definicji transportu drogowego i przewozu drogowego skarżący wywiódł, że zakresem kontroli w sprawie mogły być objęte jedynie przejazdy dokonywane po drogach publicznych, a okresy przejazdów po drogach niepublicznych i placach budowy nie mogły być brane pod uwagę przy ustalaniu limitów określonych w przepisach o ruchu drogowym, ponieważ przepisy o bezpieczeństwie transportu, w tym o normach czasu pracy kierowców stosują się tylko do okresów przejazdów po drogach publicznych. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Art. 4 ust. 6a u.t.d. stanowi, że przewóz drogowy to transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Natomiast w myśl art. 4 lit. a rozporządzenia 561/2006 przewóz drogowy oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Oznacza to, że przewozem drogowym jest każda określona w ww. przepisie podróż, która choćby w części odbywa się po drodze publicznej. Błędna jest dokonana przez skarżącego interpretacja, zgodnie z którą przewozem drogowym jest tylko ta część podróży, która odbywa się po drodze publicznej. W związku z powyższym pozbawione podstaw jest twierdzenie skarżącego, że normy o bezpieczeństwie transportu, w tym normy czasu pracy kierowców mają zastosowanie wyłącznie do okresu przejazdów po drogach publicznych. Ponadto podkreślić należy, że zaakceptowanie powyższego stanowiska skarżącego prowadziłoby do zanegowania jednego z celów wprowadzenia regulacji czasu pracy kierowców, czyli zapewnienia bezpieczeństwa na drogach, ponieważ po drogach publicznych poruszaliby się wykonujący transport kierowcy, których czas pracy byłby kontrolowany tylko w części. W związku z przedstawioną wykładnią przepisów art. 4 ust. 6a u.t.d. i art. 4 lit. a rozporządzenia 561/2006 pozbawione podstaw są również zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia czasu pracy kierowcy M.C. Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia przepisu art. 92b ust. 1 u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, w tym m.in. dotyczących czasu pracy kierowców oraz obowiązku przechowywania i udostępniania wykresówek i innych wymaganych dokumentów. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu naruszającego obowiązki lub warunki przewozu. W myśl zaś art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że to podmiot wykonujący przewóz jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 u.t.d. (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1597/14 i z 17 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 245/15; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy rozporządzenia 561/2006 nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców tak, aby nie dochodziło do naruszeń. Wyrazem tego obowiązku jest m.in. art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia 561/2006, który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia (to jest przepisów określających zasady prowadzenia pojazdu, przerwy i okresy odpoczynku). Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów oraz odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się pracownicy tego przedsiębiorstwa. Tak więc, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, przedsiębiorca jest zobowiązany nie tylko do takiego zorganizowania pracy kierowców, aby zapewnić im możliwość przestrzegania przepisów, ale jest też bezwzględnie zobowiązany do przeprowadzania regularnych kontroli i wydawania właściwych poleceń kierowcom, a także zapewnienia właściwej organizacji ich pracy tak, aby nie dochodziło do naruszeń. Na skutek kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie prowadzonym przez skarżących ustalono szereg naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców, a także naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego oraz z kart kierowców w wymaganych okresach. Brak wczytywania tych danych w wymaganych okresach świadczy o braku kontroli przestrzegania przez kierowców przepisów dotyczących czasu ich pracy oraz czasu prowadzenia pojazdów. W rozpoznanej sprawie za niewystarczające do zwolnienia skarżących od odpowiedzialności należało uznać brak w umowach o pracę zapisów zawierających składniki zachęcające do naruszania przepisów, oraz złożone przez kierowców oświadczenia o odbytych szkoleniach dotyczących zasad stosowania tachografów i ich technicznej obsługi oraz prawnych regulacjach w zakresie czasu pracy kierowców wykonujących przewozy drogowe. Zatem, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wbrew twierdzeniom skarżących, nie zapewnili oni w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa. Odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, NSA wyjaśnia, że również ten zarzut jest nieuzasadniony. Stosownie do art. 92b ust. 1 w zw. z ust. 2 u.t.d za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń. Odpowiedzialność kierowcy jest niezależna od odpowiedzialności podmiotu wykonującego transport, to jest przedsiębiorcy. Ponadto jest to odpowiedzialność na innych zasadach; na przedsiębiorcę nakłada się administracyjną karę pieniężną, natomiast na kierowcę karę grzywny. Jak wyżej wyjaśniono odpowiedzialność podmiotu wykonującego transport, to jest przedsiębiorcy ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu naruszającego obowiązki lub warunki przewozu, to jest winy kierowcy. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Jednakże przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wyczerpuje zbiór możliwych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego poprzez generalne ujęcie wszystkich tych naruszeń, które nie zostały wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 p.p.s.a., tj. dających podstawę do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności. Oznacza to konieczność podania stosownych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego albo innych przepisów proceduralnych, które zostały naruszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej, a których naruszenie Sąd I instancji nie dostrzegł, lub dostrzegając błędnie ocenił ich wpływ na wynik sprawy. Podobnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wymaga powiazania z zarzutem naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami prawa materialnego oraz procedury administracyjnej nie dokonał, co czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym. Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. ponieważ WSA, zgodnie z tym przepisem, wobec nieuwzględnienia skargi, skargę oddalił. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.