II GSK 1046/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Hanna Kamińska del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 20 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 899/10 w sprawie ze skargi M. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. F. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 899/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W.) oddalił skargę M. F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: W dniu [...] grudnia 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. W. sporządził tytuł wykonawczy nr [...], którym objęto należność pieniężną w kwocie 46.200 zł wynikającą z decyzji z dnia [...] października 2004 r. nr [...] wydanej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zarzuty przeciwko ww. tytułowi wniósł M. F., podnosząc, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej uległ przedawnieniu. Zdaniem strony nie był on również wymagalny, ponieważ przed Ministrem Infrastruktury toczyło się postępowanie o nr [...]. Strona uznała, że zastosowano wobec niej niedopuszczalny środek egzekucyjny, a tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów określonych w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ w ocenie strony nie wskazywał podstawy prawnej obowiązku i podstawy prawnej prowadzenia egzekucji oraz wadliwie określał możliwe do zastosowania środki egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] GDDKiA wniósł o oddalenie zarzutów. W ocenie wierzyciela obowiązek uiszczenia kary pieniężnej nie uległ 5-letniemu terminowi przedawnienia, ponieważ statuujący go przepis art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązuje od dnia 4 października 2005 r. Natomiast stwierdzenie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia nastąpiło dnia 1 października 2003 r., zatem w czasie, gdy termin ten nie obowiązywał. Postępowanie toczące się przed Ministrem Infrastruktury w ocenie wierzyciela nie miało związku z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie prawomocnej decyzji nakładającej karę pieniężną. Natomiast w kwestii środka egzekucyjnego zdaniem GDDKiA winien wypowiedzieć się organ egzekucyjny. Wierzyciel zwrócił jednak uwagę, że w dniu stwierdzenia przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia przepis art. 13g ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie obowiązywał. Tytuł wykonawczy uznano za spełniający wymogi art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku M. F., GDDKiA postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko wierzyciel uzupełnił, że nie tylko stwierdzenie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, ale także decyzja z dnia [...] października 2004 r. nakładająca karę pieniężną wydana została przed wejściem w życie przepisu art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wprowadzającego termin przedawnienia, który dotychczas miał być określony w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych i ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Termin 5 lat należało zatem liczyć od końca roku, w którym należano uiścić należność. Obowiązek zapłaty nie uległ przedawnieniu, ponieważ złożenie skargi przez M. F. na decyzję GDDKiA z dnia [...] grudnia 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2004 r., zgodnie z art. 70 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej skutkowało zawieszeniem terminu przedawnienia. Przerwanie terminu nastąpiło w związku z zastosowaniem środka egzekucyjnego zgodnie z art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej. W skardze na postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r. M. F. podniósł, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej uległ przedawnieniu, ponieważ upłynął termin 5 lat liczony od daty zdarzenia - 1 października 2003 r. Wyraził również pogląd, że ustawa o finansach publicznych z 1998 r. nie regulowała zagadnienia przedawnienia, a z jej art. 34 wynikało, że do spłaty kary pieniężnej nie stosowało się przepisów Ordynacji podatkowej. Strona podkreśliła ponownie, że nałożony obowiązek nie był wymagalny z uwagi na toczące się przed Ministrem Infrastruktury postępowanie pod nr [...], które dotyczy umorzenia lub odroczenia płatności kary. W ocenie skarżącego, organ egzekucyjny zastosował niedopuszczalny środek egzekucyjny w postaci zajęcia prawa majątkowego -wierzytelności z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem, ponieważ w myśl art.13g ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jeżeli kara pieniężna nie została uiszczona, należało stosować odpowiednio przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczące egzekucji należności pieniężnych z ruchomości. Także tytuł wykonawczy miał nie spełniać wymogów art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, naruszając wymogi pkt 3, 6 i 11 tego przepisu. W odpowiedzi GDDKiA wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę WSA w W. uznał ją za niezasadną. Sąd przyjął, że wprowadzony ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie dnia 4 października 2005 r., przepis art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm., dalej: u.d.p.), określający termin przedawnienia kary pieniężnej, należało stosować również do kar nałożonych przed tą datą. Zgodnie z powołanym przepisem obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych określonych w art. 13g ust. 1, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. W ocenie Sądu termin przedawnienia w rozpoznawanej sprawie nie upłynął. Zdarzenie dające podstawę do naliczenia kary pieniężnej nastąpiło dnia 1 października 2003 r., a decyzję w sprawie kary wydano dnia [...] października 2004 r., zaś decyzję utrzymującą w mocy decyzję pierwszej instancji dnia [...] grudnia 2004 r., od której skarga została oddalona wyrokiem WSA w W. z dnia 2 listopada 2005 r., VI SA/Wa 27/05, a skargę kasacyjną oddalono wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r. Z tego względu w okresie od 19 grudnia 2004 r. do 11 stycznia 2007 r. nastąpiło zawieszenie biegu przedawnienia, a tytuł wykonawczy skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. W. w grudniu 2009 r. został złożony w terminie. Także obowiązek zapłaty kary był wymagalny. Postępowanie przed Ministrem Infrastruktury dotyczyło umorzenia należności w kwocie 46.200 zł i było postępowaniem tożsamym ze sprawą zakończoną prawomocnym wyrokiem WSA w W. z dnia 2 listopada 2005 r., zatem Minister Infrastruktury nie mógł umorzyć należnej kary. Dlatego postępowanie egzekucyjne mogło być prowadzone. W kwestii zarzutu niedopuszczalnego środka egzekucyjnego Sąd I instancji przyjął, że w czasie nakładania kary nie obowiązywał przepis art. 13g ust. 12 ustawy o drogach publicznych, który wszedł w życie 24 listopada 2003 r. Zgodnie natomiast z przepisem art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 200, poz. 1953) do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną, przed dniem wejścia w życie ustawy, stosowało się przepisy dotychczasowe. Zatem w ocenie Sądu prawidłowo zastosowano w rozpoznawanej sprawie przepisy dotychczasowe. Ponadto, tytuł wykonawczy nie zawierał zarzucanych wad, spełniając wymogi art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 29 listopada 2010 r. wniósł M. F., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 40d ust. 3 u.d.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1, 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się do zarzutów skargi w pełnym zakresie i niepodanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie podał, że podzielając stanowisko organu o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia Sąd I instancji nie wskazał podstawy prawnej tego zawieszenia. Przepis art. 40a u.d.p. stanowi bowiem, że kary stanowią dochód środków specjalnych zarządców dróg, a nie dochód budżetu państwa, zatem nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania art. 70 Ordynacji podatkowej. Oznaczać to ma brak możliwości zawieszenia czy przerwania biegu terminu przedawnienia. Tym samym 5-letni termin przedawnienia upłynął, skoro zdarzenie miało miejsce 1 października 2003 r. Strona zakwestionowała również ocenę WSA w W. dotyczącą niedopuszczalnego środka egzekucyjnego. W ocenie kasatora w sprawie powinien znaleźć zastosowanie obowiązujący od 24 listopada 2003 r. przepis art. 13g ust. 12 u.d.p., który ogranicza rodzaj środków egzekucyjnych, ponieważ obowiązywał w czasie wszczęcia postępowania i nałożenia kary. Ponadto "nowe przepisy" powinny znaleźć zastosowanie w czasie stosowania środków egzekucyjnych. Sąd niesłusznie miał również uznać, że tytuł wykonawczy nie naruszał przepisów art. 27 pkt 3, 6 i 11 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi GDDKiA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 715), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania. Oznacza to, że działanie NSA jest wyznaczone zarzutami i wnioskami kasacyjnymi. W rozpoznawanej sprawie NSA nie stwierdził wystąpienia przesłanek nieważności, zatem istniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Kasator jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie prawa materialnego i procesowego, zatem oparł swoją skargę na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ocenia NSA niesłuszny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, a więc art. 145 § 1 lit. c/ w związku z art. 33 ust. 1 i 2 i 34 § 1 i 2 oraz 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art.141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie tych przepisów polega na braku ustosunkowania się przez WSA w W. do zarzutów skargi i niepodanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Analiza skarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu odniósł się do zarzutów sformułowanych w skardze oraz wyjaśnił podstawę prawną uzasadniającą prowadzenie egzekucji. Wprawdzie nie zawarł rozważań odnoszących się do konkretnie wskazanego przepisu prawa jaki powinien być podstawą jej prowadzenia, ale wskazał na decyzję z dnia [...] października 2004 r., która wydana została na podstawie ustawy o drogach publicznych oraz tytuł wykonawczy, sporządzony na formularzu wymaganym przepisami prawa. Zatem spełnił wymóg określony w art. 141 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. Z tego powodu nie można wyrokowi WSA w W. postawić zarzutu, który strona skarżąca kasacyjnie traktuje jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, który zdaniem kasatora polega na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 40d § 3 ustawy o drogach publicznych. Kasator stawiając taki zarzut, wskazuje, że wyrok WSA w W. jest wadliwy i powinien być uchylony, dlatego że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w sytuacji, gdy błędnie przyjął za organem, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 40d § 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię tego przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do tego zarzutu NSA stwierdza, że ten zarzut nie jest trafny, a jego skutkiem jest przyjęcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z treścią art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1–7, 9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1–5, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wskazał w skardze do WSA w W., że postanowienie objęte skargą narusza prawo, gdy GDDKiA wnosi do organu egzekucyjnego o oddalenie złożonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, w sytuacji gdy nastąpiło przedawnienie obowiązku uiszczenia kary, a więc w sprawie znajduje zastosowanie dyspozycja art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponieważ w zakresie przedawnienia obowiązku podlegającego egzekucji stanowisko wierzyciela (GDDKiA) jest dla organu egzekucyjnego wiążące, to zarzut wadliwej wykładni art. 40d § 3 ustawy o drogach ma podstawowe znaczenie dla poprawności orzekania przez organ, a przy oddaleniu skargi przez WSA w W., także dla oceny zgodności z prawem wyroku objętego skargą kasacyjną. W tym zakresie NSA podziela stanowisko przyjęte w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym przedawnienie uregulowanie w art. 40d § 3 ustawy o drogach ma odniesienie do opłat i kar wskazanych w tym przepisie bez względu na czas powstania tych należności. Oznacza to, że regulacją wskazaną w tym przepisie objęte są również kary i opłaty, które nie zostały uiszczone w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486). Ta nowela wprowadziła regułę, zgodnie z którą obowiązek uiszczenia opłat wskazanych w art. 40d § 3 ustawy o drogach publicznych oraz wymienionych tam kar przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Wskazana reguła zaczęła funkcjonować w porządku prawnym z chwilą wejścia w życie noweli z dnia 29 lipca 2005 r., czyli od dnia 4 października 2005 r. Ponieważ kara została nałożona na skarżącego kasacyjnie przed wejściem w życie noweli i nie była do tej daty uiszczona, a w noweli nie zawarto regulacji przejściowej, zatem należy przyjąć, że termin przedawnienia dla kasatora mógł rozpocząć bieg dopiero po wejściu w życie znowelizowanego art. 40d ustawy o drogach publicznych. Ustalenie początkowego terminu biegu przedawnienia wymaga odwołania się do treści art. 40d § 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek uiszczenia kary przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym kara powinna zostać uiszczona. W rozpoznawanej sprawie określenie tego terminu wymaga odwołania się do pojęcia wykonalności decyzji nakładającej karę. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w sprawie M. F. wydano decyzję określającą karę w dniu [...] października 2004 r. Od tej decyzji strona nie wnosiła środków prawnych, zatem decyzja stała się ostateczna i wykonalna z upływem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzję doręczono stronie [...] listopada 2004 r., na co wskazuje dowód doręczenia. Od tej daty rozpoczął bieg 14-dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ostatni dzień terminu upłynął w dniu [...] listopada 2004 r. (dniem tym był piątek), a to oznacza, że decyzja stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2004 r. Obowiązek uiszczenia kary przedawnia się zgodnie z art. 40d § 3 ustawy o drogach publicznych z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym kara powinna być uiszczona. Z treści decyzji wynika, że organ wskazał 14-dniowy termin uiszczenia kary od doręczenia decyzji. Ten wymóg decyzji nie jest w sprawie wiążący, bo w sprawie przesądza wykonalność, ale potwierdza wniosek, że M. F. był zobowiązany uiścić karę do końca 2004 r., zatem termin początkowy przedawnienia może być określony na dzień 1 stycznia 2005 r. i od tej daty mógłby być liczony 5-letni okres przedawnienia do uiszczenia kary. Jednak w tej dacie nie obowiązywały przepisy noweli wprowadzające 5-letni okres przedawnienia, zatem dla skarżącego ten termin mógł biec do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie termin przedawnienia rozpoczął bieg w dniu 4 października 2005 r. Stanowisko NSA w tym względzie akceptuje pogląd wcześniej wyrażony w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II FSK 884/09 (LEX 786685). Konsekwencją takiego stanu prawnego mającego znaczenie w sprawie jest przyjęcie, że w chwili orzekania przez organ (GDDKiA) nie upłynął termin przedawnienia do uiszczenia kary, gdyż jak słusznie zauważył WSA w W. nie minęło 5 lat od chwili, gdy przedawnienie w zakresie objętego egzekucją obowiązku było prawnie możliwe. NSA nie podziela tej argumentacji uzasadnienia wyroku, w której wskazano na zawieszenie i przerwanie biegu przedawnienia, gdyż dla takich instytucji nie wskazano podstawy prawnej. Jednak ta wadliwość uzasadnienia nie może mieć wpływu na orzekanie w postępowaniu kasacyjnym, ponieważ wyrok odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji.