II GSK 1048/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Anna Robotowska (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1339/11 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., po rozpatrzeniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie ustalenie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, 1) uchylił zaskarżoną decyzję 2) stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu 3) zasądził określoną kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Dyrektor W. Oddziału WNFZ uznał [...] (dalej: skarżąca) za objętą obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu wykonywania zawartych z [...] (dalej: [...] lub płatnik) umów, co do których stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o umowie zlecenia w okresie od 1 października 2004. do 15 lipca 2005 r., od 17 września 2005 r. do 15 lipca 2006 r. oraz od 16 września 2006 r. do 26 stycznia 2007 r. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli zarówno skarżąca, jak i płatnik [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora W. Oddziału WNFZ. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym umowy skarżącej zawarte z [...] należy uznać za umowy zlecenia. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane w sprawie o sygn. akt. VI SA/WA 1511/09 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 listopada 2000 r., sygn. akt IV CKN 152/00, publ. 2001/4/63. Organ II instancji zaznaczył również, że organem właściwym do ustalenia wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne skarżącej jest ZUS. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia umorzył równocześnie postępowanie odwoławcze inicjowane odwołaniem płatnika, uznając, iż płatnik składek w postępowaniu przed organami NFZ nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 97, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) co czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym i w konsekwencji odwołanie płatnika nie podlega rozpatrzeniu. Na decyzję wydaną w sprawie ze skargi [...] skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Uczestnikiem postępowania sądowego był płatnik [...]. Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zaznaczył, że Prezes NFZ, który w myśl zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, obowiązany był rozpoznać sprawę na nowo w jej całokształcie, wyjaśniając wszystkie istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięci okoliczności faktyczno-prawne, nie wywiązał się z tego zadania w sposób wymagany przepisami. Organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze inicjowane odwołaniem płatnika [...] i ograniczył się do rozpatrzenia w drugiej instancji odwołania wniesionego przez skarżącą. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko organu odmawiające płatnikowi [...] przymiotu strony w sprawie było błędne. WSA w Warszawie zaznaczył, iż postępowanie administracyjne w sprawie objęcia skarżącej obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu łączących ją z płatnikiem umów o prowadzenie lektoratów z języków obcych – według płatnika umów o dzieło, a według organu umów zlecenia – dotyczy, wbrew stanowisku organu, interesu prawnego lub obowiązku płatnika w rozumieniu art. 28 kpa Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie wyczerpana została przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w związku faktem, iż [...] był stroną postępowania, w przedmiocie objęcia skarżącej obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, a umarzając postępowanie odwoławcze organ pozbawił go udziału w sprawie na etapie rozpoznania jej w drugiej instancji, czym naruszył zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, to wyczerpana została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a). II Skargę kasacyjną złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił : I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie stanowiska, iż organ 1) naruszył art. 138 par. 1 pkt 3 w zw. z art. 105 par. 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ: - niezasadnie przyjął, iż płatnik nie jest stroną postępowania, i wobec tego niezasadnie nie dopuścił płatnika do udziału w postępowaniu na prawach strony, podczas gdy Prezes NFZ prawidłowo przyjął, że: art. 109 ustawy o świadczeniach nie wymienia płatnika jako strony mogącej wszcząć przedmiotowe postępowanie, wobec czego nie zawiadamiał go o toczącym się postępowaniu administracyjnym a postępowanie prowadzone na podstawie art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach, nie daje organom Narodowego Funduszu Zdrowia umocowania do rozstrzygania sporu między ZUS a płatnikiem dotyczącego charakteru umowy zawartej między płatnikiem a ubezpieczonym, wobec czego NFZ nie rozstrzyga także sporu między płatnikiem a ZUS w przedmiocie ustalenia istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego, w szczególności jaki charakter ma umowa, a jedynie bada czy wniosek ZUS odpowiada prawu i czy zakwestionowana umowa jest tą, o której mowa we wniosku ZUS, - zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 378/10, w którym Prezes Funduszu przyjął, iż płatnik nie ma interesu prawnego w ustaleniu objęcia zleceniobiorcy ubezpieczeniem zdrowotnym, ponieważ rozstrzygnięcie wydane w ramach art. 109 ustawy o świadczeniach nie przesądza ostatecznie o prawach i obowiązkach płatnika w zakresie odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną wykładnię art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 109 ustawy o świadczeniach i przyjęcie tezy, iż płatnik posiada interes prawny w sprawie o ustalenie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu osób trzecich. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. status strony wiąże z pojęciem interesu prawnego. Nie budzi już wątpliwości pogląd, że interes prawny strony postępowania administracyjnego może mieć swoje źródło nie tylko w przepisach prawa administracyjnego materialnego, ale również w innych normach należących do prawa materialnego, w szczególności prawa cywilnego (por. R. Kędziora "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", W-wa 2005, s. 105-106). Nie jest też sporne stanowisko, że "związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 258–259; por. też H. Knysiak-Molczyk "Glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 59/06 opubl. OSP 2007/4/42). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że "sytuacja, w której postępowanie "dotyczy" interesu prawnego określonego podmiotu oznacza, że podmiot ten może być stroną postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu i to do niego będzie skierowana decyzja rozstrzygająca o jego prawach i obowiązkach, jak i to, że może on mieć interes pośredni, decyzja ta wpłynie bowiem pośrednio na jego status prawnomaterialny. Oba te podmioty niezależnie od tego, czy postępowanie jest wszczęte z urzędu, czy też na wniosek, są stronami i muszą zostać powiadomione o rozpoczęciu się postępowania przez właściwy w sprawie organ, oczywiście poza stroną, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte (A. Matan "Ochrona praw refleksowych w postępowaniu ogólnym administracyjnym" CASUS 2005/1/9). Powyższe stanowisko co do rozumienia interesu prawnego na gruncie art. 28 k.p.a. nie budzi także wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, w którym podkreśla się, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (por. wyrok SN z dnia 1 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 64/94, opubl. OSNP 1995/10/118; wyrok SN z dnia 13 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 128/02, opubl. M. Praw. 2003/1/4 oraz zbiór lex nr 74588; wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OSA 4/03, opubl. ONSA 2004/1/3; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05; wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06). W przedmiotowej sprawie ustalenie przez Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia [...] marca 2011 r., iż [...] podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego powoduje, że Spółka [...] jako płatnik tych składek będzie zobowiązana – na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach – bez uprzedniego wezwania obliczyć i odprowadzić składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne. Przy czym zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie będą podlegały ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższych regulacji należy więc podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że postępowanie przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik ma własny i aktualny interes prawny do uczestniczenia w tym postępowaniu, gdyż decyzja stwierdzająca o podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu wpływa na jego status prawnomaterialny. Okoliczność, że podmiotem finansującym składki jest sam ubezpieczony nie ma tutaj decydującego znaczenia, gdyż wykonawcą obowiązku nałożonego na mocy art. 69 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 4 i art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach jest właśnie płatnik. W świetle treści art. 1a pkt 20 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych to płatnik jest zobowiązanym do zapłacenia składki m.in. na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – nie podzielił stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 378/10, że "z faktu, iż jak wynika z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych płatnik "oblicza" składki na ubezpieczenie zdrowotne, "odprowadza je", wywieść można jedynie, że są to czynności techniczne, co uzasadnia przyjęcie interesu faktycznego (...)". Skoro bowiem płatnik jest obowiązany bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 87 ust. 1 ustawy), a w przypadku ich nieopłacenia składki te podlegają ściągnięciu w trybie i na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 93 ust. 1 ustawy), to nie można uznać, iż płatnika obciążają jedynie "czynności techniczne". Statusu płatnika jako strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym nie zmienia okoliczność, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek, skoro kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma znaczenie "przesądzające" o obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzje, o których stanowi art. 38 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy, wydawane są przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i jak wynika z art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy dotyczą one wymierzania, pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne i prowadzenia rozliczeń z płatnikami składek. Decyzje te mogą być zaskarżane zgodnie z art. 83 ust. 2 tej ustawy tylko w zakresie wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Do kompetencji ZUS nie należą natomiast sprawy dotyczące samego objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. W tym zakresie właściwym jest – zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach – dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu. W związku z powyższym, skoro stroną tej umowy jest zleceniodawca, czy też zamawiający dzieło, to nie zasługuje na akceptację pogląd, iż nie ma on interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym ustalenia treści tej umowy, skoro ustalenia w tym zakresie dotyczą również jego interesów chronionych w odpowiednich przepisach kodeksu cywilnego (umowa zlecenie – art. 734 i nast. k.c., czy też umowie o dzieło – art. 627 i nast. k.c.). W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że [...]ma status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez NFZ, mającym na celu ustalenie w drodze decyzji, iż skarżąca wykonując umowę o świadczenie usług podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Skoro organy wadliwie oceniły brak interesu prawnego Spółki [...] do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahenta to Sąd pierwszej instancji w oparciu o powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję. Z tych zatem przyczyn brak było podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. .