II GSK 1087/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 752/21 w sprawie ze skargi P. H.-U.-T. "T.-P." R. S., I. S. Sp. j. w T. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 maja 2021 r. nr BP.501.413.2021.1091.WA7.36856 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r. uwzględnił skargę P. R. S., I. S. Sp.j. w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 maja 2021 roku nr BP.501.413.2021.1091.WA7.36856 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 marca 2021 r. oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 29 grudnia 2020 r., na drodze krajowej nr [...] w miejscowości R. zatrzymano do kontroli pojazd z naczepą, którym kierował K. O. wykonujący krajowy przewóz drogowy rzeczy w imieniu skarżącego przedsiębiorstwa. Kierujący okazał do kontroli prawo jazdy, dowód osobisty, wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, dokument przewozowy oraz kartę kierowcy. W toku kontroli zabezpieczono dane z cyfrowego urządzenia rejestrującego oraz przesłuchano kierowcę w charakterze świadka. Ustalenia kontroli stały się podstawą decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 marca 2021 r., którą nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 5.500 zł. Jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organ wskazał: skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i kilkuosobowej o czas do 1 godziny, o czas od 1 godziny do 2 godzin oraz niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologawanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W zakresie naruszenia polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi organ wskazał, że kierowca K. O. nie rejestrował za pomocą tachografu na karcie kierowcy wskazań w zakresie aktywności kierowcy w dniu 29.12.2020r. w godz. 16:00 do 18:16. Kierowca rozpoczął zadanie przewozowe z miejscowości Długie bez karty kierowcy w drugim slocie w urządzeniu rejestrującym i pozostawał w "dyspozycji" do miejscowości R.. Następnie kierowca przejął pojazd, zalogował kartę kierowcy do urządzenia rejestrującego dokonał wpisu manualnego "odpoczynek". Kierowca nie wkładając karty kierowcy do urządzenia rejestrującego próbował ukryć rzeczywisty czas prowadzenia pojazdu i odpoczynków poruszając się pojazdem bez karty kierowcy w urządzeniu rejestrującym. K. O. pokonał bez rejestrowania ok. 158 km. Wobec tego organ za zasadne uznał nałożenie na skarżącą kary w wysokości 5.000 złotych za naruszenia określone w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.; dalej: u.t.d.). Odnosząc się do naruszenia polegającego na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i kilkuosobowej organ wskazał, że analiza zapisów protokołu kontroli oraz danych cyfrowych z karty kierowcy oraz urządzenia rejestrującego po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerwy napięcia wykazała, że kierowca K. O. o godz. 20:50 dnia 28.12.2020 r. rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać min. 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał odpoczynek trwający jedynie 7 godzin i 10 minut (od godz. 08:50 do godz. 16:00 dnia 29.12.2020 r.). Powyższe skutkowało zasadnym nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 500 złotych za naruszenia określone w lp. 5.7.1, lp. 5.7.2, lp. 5.7.3 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ nie stwierdził zaistnienia podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d., gdyż strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Odnosząc się do zastosowania regulacji z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. organ wskazał, że strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu, wobec czego brak było podstaw z powołanego przepisu. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję, w całości podzielił stanowisko organów dotyczące popełnienia stwierdzonych w dniu kontroli drogowej naruszeń przepisów u.t.d. Jednakże, w ocenie Sądu, organy błędnie zakwalifikowały stwierdzone naruszenie polegające na niewłożeniu do tachografu karty kierowcy jako czyn z pkt 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy, a także w wadliwy sposób obliczyły wysokości kary za stwierdzone w toku kontroli skrócenie przez kierowcę wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że kwalifikacja przez organy uchybienia, polegającego na niewłożeniu przez kierowcę jego karty kierowcy do tachografu była nieprawidłowa, albowiem brak było podstaw do przyjęcia, iż uchybienie to odpowiada naruszeniu opisanemu w załączniku nr 3 do u.t.d. w pkt 6.2.1. - wykonywaniu przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf. Sąd wskazał, że naruszenie polegające na ingerencji w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf musi wynikać z działania strony - podjęcia przez przedsiębiorcę lub kierowcę czynności skutkujących nieprawidłowym działaniem tachografu lub bezpośrednio wpływających na zapis danych rejestrowanych przez tachograf. Sąd zauważył, że z tego typu naruszeniem będziemy mieli do czynienia w sytuacji podjęcia czynności, które oddziałują bezpośrednio na tachograf, nie zaś w przypadku bezczynności, czyli braku jakiegokolwiek działania ze strony kierowcy lub innej osoby. Ingerencja w prawidłowość działania tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf oznacza zatem oddziaływanie na to urządzenie, a nie brak jakiegokolwiek działania, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że w sprawie nie doszło do jakiejkolwiek nieuprawnionej ingerencji w działanie tachografu, czy jego odłączenia, które penalizuje lp. 6.2. załącznika do u.t.d. Tachograf w zatrzymanym pojeździe działał prawidłowo i posiadał wszelkie wymagane prawem legalizacje. Sąd zauważył, że z akt sprawy nie wynikało, aby doszło do jakiejkolwiek manipulacji w działanie urządzenia, które skutkowało niezarejestrowaniem na karcie kierowcy aktywności. Ta nie została bowiem w ogóle włożona przez kierowcę do drugiego slotu urządzenia rejestrującego, w czasie gdy pozostawał "w dyspozycji" od rozpoczęcia przewozu do miejscowości R., kiedy przejmując pojazd, zalogował kartę do urządzenia rejestrującego i manualnie dokonał wpisu "odpoczynek". Niewłaściwa obsługa nie dotyczyła ingerencji w działanie tachografu, ale wadliwego użycia (braku użycia) karty kierowcy. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia określonego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Stwierdzone naruszenie klasyfikowało się natomiast, w ocenie Sądu, w ramach sytuacji opisanej w punkcie 6.3 załącznika nr 3 do u.t.d. odnoszącym się do "Naruszenia zasad i warunków użytkowania tachografu", za które ustawodawca przewidziała kary pieniężne w wysokości od 50 zł do 3000 zł., konkretnie zaś za do przypadku przewidzianego w lp. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d. Odnosząc się do naruszenia polegającego na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego – zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej o 1 godzinę i 50 minut (lp. 5.7.1 i 5.7.2 załącznika nr 3 do u.t.d.), zdaniem Sądu I instancji, organy błędnie zinterpretowały przepisy dotyczące sposobu ustalania wysokości kary za stwierdzone skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego. Uznając w tym zakresie stan faktyczny za niesporny, Sąd uznał, że za skrócenie przez kierowcę dziennego czasu odpoczynku o 1 godzinę i 50 minut błędnie wymierzono skarżącej karę w łącznej wysokości 500 zł, sumując kary określone w lp. 5.7 pkt 1 i pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie Sądu, omawiane naruszenie podlegało wyłącznie sankcji przewidzianej w lp. 5.7 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d.. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że wymienione naruszenie, ujawnione w toku kontroli drogowej, miało miejsce w 2020 r., a zatem już pod rządami znowelizowanej w tym zakresie ustawy o transporcie drogowym. Sąd wskazał przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych o niedopuszczalności praktyki sumowania kar w stosunku do jednego naruszenia przepisów transportu drogowego. Przekroczenie progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji, a nie sumowanie sankcji od najniższej do najwyższej. Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że organy błędnie wyliczyły karę pieniężną w przypadku skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego. Dokonały bowiem nieuprawnionego, wielokrotnego sankcjonowania tego samego naruszenia przepisów u.t.d., sumując kary przewidziane w lp. 5.7.1 i lp. 5.7.2 załącznika nr 3 do u.t.d. za to samo naruszenie. W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Główny Inspektor Transportu Drogowego, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z 92a ust. 1, ust 5, ust 7 u.t.d. w zw. z Ip. 6.2.1. w zw. z Ip. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uchyleniem decyzji organu I i II instancji, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zachowanie kierowcy nie wypełnia dyspozycji naruszenia określonego w Ip. 6.2.1 załącznika 3 do u.t.d., a powinno być zakwalifikowane jako naruszenie Ip. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas, gdy z bezspornego stanu faktycznego sprawy wynika, że kierujący pojazdem celowo nie stosował swojej karty kierowcy przez co chciał nie rejestrować swoich aktywności, zatem nie mogło być to zachowanie zakwalifikowane jako naruszenie opisane w Ip. 6.3.19; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z Ip. 5.7.1, Ip. 5.7.2, Ip, 5.7.3 zał. nr 3 do u.t.d. w zw. z art. art. 92a ust. 1, ust. 7 u.t.d. i w zw. z art. 4 lit. f i g, art. 8 ust. 1 i 2 oraz pkt 26 preambuły rozporządzenia z dnia 15 marca 2006 r. nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L Nr 102, str. 1, zwane dalej rozporządzeniem nr 561/2006) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sytuacji stwierdzenia skrócenia wymaganego skróconego dziennego czasu odpoczynku nie ma podstaw do jednoczesnego nałożenia kary w wysokości 150 zł (Ip. 5.7.1 zał. nr 3 do u.t.d.) oraz kary 350 zł (Ip. 5.7.2 zał. nr 3 do u.t.d.), a jedynie kary w wysokości 550 zł (za Ip. 5.7.3 zał. nr 3 do u.t.d.) podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że powinno dojść do sumowania poszczególnych kar po przekroczeniu określonego progu czasowego naruszenia. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli i oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć, jakiej dokonał Sąd I instancji. Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Mając powyższe na uwadze, wskazania wymaga, że postawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty, w swojej istocie sprowadzając się do podważenia interpretacji poczynionej przez Sąd I instancji wykładni opisanych w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym naruszeń w niekwestionowanym i niespornym stanie faktycznym sprawy. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjne w ramach, którego organ podnosi błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sytuacji stwierdzenia skrócenia wymaganego skróconego dziennego czasu odpoczynku nie ma podstaw do jednoczesnego nałożenia kary w wysokości 150 zł (Ip. 5.7.1 zał. nr 3 do u.t.d.) oraz kary 350 zł (Ip. 5.7.2 zał. nr 3 do u.t.d.), a jedynie kary w wysokości 550 zł (za Ip. 5.7.3 zał. nr 3 do u.t.d.), wskazania wymaga, że problematyka możliwości sumowania kar za uchybienia związane z czasem pracy kierowców była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie NSA ugruntował się pogląd, że użyty w tym kontekście zwrot "powyżej" zawiera odniesienie do zdarzenia trwającego w okresie pewnego czasu, które rozpoczęło się od momentu jego zaistnienia, a więc już z chwilą przekroczenia wartości normatywnej dopuszczalnego maksymalnego czasu pracy (zob. wyroki NSA z: 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1738/21; 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1863/21; 24 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1753/21; 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 604/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd, uznając, że taki kierunek interpretacji eliminuje zjawisko bezpodstawnego pomijania woli ustawodawcy, co miałoby miejsce w przypadku pozbawienia normatywnego znaczenia zmian zawartych w przepisach powyższej ustawy nowelizującej z 5 lipca 2018 r. Biorąc więc pod uwagę dyrektywę wykładni językowej oraz rezultat wykładni celowościowo-funkcjonalnej, uznać należy, że w każdym przypadku przekroczenia ustawowych progów poszczególnych naruszeń, znajduje zastosowanie kolejna i przy tym każdorazowo wyższa sankcja administracyjna, co odpowiada ogólnym wymogom prewencji i jest zgodne z wymogami realizacji celu ustawy za pomocą proporcjonalnego środka oddziaływania. Kumulowania kar za naruszenia rozciągnięte w czasie i prowadzące do przekroczenia następnego progu normatywnego - bądź jeszcze kolejnych - uznać należy za wyjątek od tej reguły. Dopuszczalność więc kumulowania (sumowania) kar przewidzianych za przekroczenie norm mieszczących się w niższych przedziałach normatywnych, z karami za przekroczenie kolejnych przedziałów, nie jest wykluczona, o ile wynika to wprost z regulacji ustawowej, co w spornym przypadku nie miało miejsca. Wobec tego słuszne było stanowisko Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie, za skrócenie przez kierowcę dziennego czasu odpoczynku o 1 godzinę i 50 minut błędnie wymierzono stronie skarżącej karę w łącznej wysokości 500 zł, sumując kary określone w lp. 5.7 pkt 1 i pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d. Słuszna w konsekwencji była konstatacja, że stwierdzone naruszenie podlegało wyłącznie sankcji przewidzianej w lp. 5.7 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d.. Odnosząc się do drugiego zarzuty skargi kasacyjnej, w którym organ wskazał na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zachowanie kierowcy polegające na niewłożeniu przez kierowcę swojej karty do tachografu podczas przejazdu, nie wypełniało dyspozycji naruszenia określonego w Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., a powinno być zakwalifikowane jako naruszenie Ip. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d., Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zakresie powołanego naruszenia. Z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że jeden z kierowców poddanego kontroli pojazdu, przebywając w pojeździe w dyspozycji, nie rejestrował swojej aktywności poprzez umieszczenie swojej karty kierowcy w slocie tachografu znajdującego się w pojeździe. Działanie to spowodowało ukrycie rzeczywistego czas prowadzenia pojazdu i odpoczynków kierowcy. Działanie to organ zaklasyfikowała jako naruszenie opisane w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Powołane naruszenie ujęte zostało w ramach lp. 6.2. załącznika nr 3 do ustawy, który odnosi się do sytuacji wykonywania przewozu drogowego z ingerencją w działanie tachografu lub dane rejestrowane przez tachograf. Naruszenie określone w lp. 6.2.1. dotyczy zaś niewłaściwej obsługi lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Powołana regulacja, co wynika z samego opisu naruszenia dotyczy sytuacji, w której dochodzi do fizycznej i faktycznej ingerencji w działanie tachografu, a więc takiej nim manipulacji poprzez jego odłącznie lub niewłaściwą obsługę skutkiem, której jest nierejestrowanie aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Mam tu zatem do czynienia z zamierzonym działaniem kierowcy, którego rzeczywista interakcja z tachografem powoduje błędne jego działanie (w tym niedziałanie przez odłączenie/wyłączenie) i nierejestrowanie jednego, kilku lub wszystkich parametrów jakie powinny być zapisywane za pomocą tachografu w związku w wykonywanym przejazdem Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie uznał, że stwierdzone naruszenie nie mieściło się w dyspozycji naruszenia opisanego w powołanym lp. 6.2.1. Kierowca nie umieszczając swojej karty kierowcy w slocie tachografu nie dokonał bowiem jakiejkolwiek ingerencji w jego działanie. Opisane naruszenie stanowiło pasywne zachowanie kierowcy, które nie spowodowało niewłaściwej obsługi lub odłączenia tachografu. Stwierdzone podczas kontroli działania kierowcy, jak słusznie wywiódł Sąd I instancji, odpowiadało natomiast dyspozycji opisanego w lp. 6.3.19 załącznika nr 3 do u.t.d. naruszenia sklasyfikowanego jako niepoprawne stosowanie wykresówek lub karty kierowcy ujętego w ramach naruszeń zasad i warunków użytkowania tachografu (lp. 6.3. załącznika). Nieumieszczenie przez kierowcę karty w odpowiednim slocie tachografu stanowiło bowiem naruszenie zasad użytkowania tachografu poprzez niepoprawne zastosowanie karty – jej niezastosowanie poprzez włożenie do tachografu w sytuacji gdy wymóg taki zaistniał. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wadliwości wyroku Sądu I instancji, wobec czego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.