II GSK 1176/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Op 193/10 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Op 193/10, oddalił skargę J. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 r. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] maja 2009 r. J. M. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. (dalej: organ I instancji) o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 (zwaną dalej: płatnością ONW). W sekcji VII Oświadczenia o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku o przyznanie płatności ONW skarżący zadeklarował czterdzieści jeden działek ewidencyjnych, wchodzących w skład gruntów rolnych (kolumna 10 sekcja VII wniosku). W sekcji VIII "Oświadczenia o sposobie wykorzystania działek rolnych" skarżący zadeklarował trzydzieści trzy działki rolne oznaczone literami od A do AZ o łącznej powierzchni 96,09 ha, znajdujące się na terenach ONW. Wezwaniem z 28 sierpnia 2009 r. organ I instancji wyznaczył stronie termin do złożenia wyjaśnień w sprawie wykrytych nieprawidłowości, polegających na tym, że suma powierzchni działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej o identyfikatorze nr [...], [...] we wszystkich wnioskach złożonych przez producentów ubiegających się o dopłaty, jest większa od całkowitej powierzchni tej działki ewidencyjnej wynikającej z ewidencji gruntów oraz suma powierzchni działek rolnych, wskazanych we wnioskach złożonych przez producentów ubiegających się o płatności ONW, położonych na działce ewidencyjnej o identyfikatorze nr [...],[...] jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków (uprawnionych do uzyskania płatności ONW) występujących na tej działce ewidencyjnej zgodnie z bazą referencyjną. W odpowiedzi na wezwanie skarżący 8 września 2009 r. złożył oświadczenie, w którym stwierdził, iż na mocy umów dzierżawy zawartych z K. K. i J. K. był od lutego 2001 r. dzierżawcą gruntów rolnych o powierzchni 53,56 ha, położonych w miejscowości K. Umowy dzierżawy zostały zawarte do 30 listopada 2008 r., z zastrzeżeniem, iż w przypadku sprzedaży gruntów rolnych objętych umową dzierżawy będzie mu przysługiwało prawo pierwokupu. Jednakże wydzierżawiająca (tj. J. K.) na początku 2007 r. próbowała bez jakichkolwiek podstaw rozwiązać umowy dzierżawy, a 12 kwietnia 2007 r. grunty rolne o pow. 22,95 ha zostały sprzedane innemu rolnikowi, który od 2009 r. przedmiotowe grunty wydzierżawił A. S. J. K. [...] kwietnia 2007 r. sprzedała grunty rolne o pow. 16,64 ha P. W., który również wydzierżawił zakupiony grunt A. S. Z uwagi na powyższe skarżący skierował do Sądu Okręgowego w O. pozew o stwierdzenie nieważności umów kupna - sprzedaży. W wyniku rozpatrzenia sprawy, Sąd Okręgowy w O. oddalił powództwo co spowodowało, iż P. W. odmówił zgody na przedłużenie dzierżawy i doprowadził do pozbawienia skarżącego w roku 2009 posiadania. Na przełomie marca i kwietnia 2009 r. nowy dzierżawca (A. S.) wjechał na grunty posiadane przez skarżącego i objął je w faktyczne posiadanie. Do oświadczenia załączony został wyrok Sądu Okręgowego w O. z 10 marca 2008 r., sygn. akt [...], oddalający powództwo skarżącego o stwierdzenie nieważności czynności prawnej. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2009 oraz nałożył sankcję w wysokości 7.190,43 zł, która będzie potrącana z przyznanej płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku wykluczono dwie działki ewidencyjne nr 198 i 355/1 o powierzchni 39,95 położone w województwie [...], gminie M., obręb K., gdyż stwierdzono, że pomimo ich zadeklarowania we wniosku na rok 2009, w tym czasie były one faktycznie użytkowane rolniczo przez innego rolnika. Dodatkowo w wyniku ustaleń poczynionych w trakcie kontroli administracyjnej wniosku, przeprowadzonej w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) organ I instancji ustalił, że powierzchnia stwierdzona działek rolnych E i U wyniosła odpowiednio 10.39 ha i 1,19 ha, wobec deklarowanych 10.67 ha i 1,49 ha. Reasumując łączna różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności ONW, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 71,83%, co uzasadniało w ocenie organu I instancji odmowę przyznania płatności ONW oraz nałożenie sankcji finansowych na podstawie art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 30 kwietnia 2004 r., nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18) w zw. z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) z 7 grudnia 2006 r., nr 1975/2006 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 368 z dnia 7 grudnia 2006 r., s. 74) Od decyzji organu I instancji skarżący złożył odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w O., załączając do niego pozew skierowany do Sądu Rejonowego w K. o ochronę zakłóconego posiadania. W odwołaniu, skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa, gdyż premiuje osobę, która samowolnie naruszyła posiadanie. Ponadto wyjaśnił, iż sporne grunty znajdowały się w jego posiadaniu od lutego 2001 roku do wiosny 2009 roku, kiedy to w czasie świąt wielkanocnych zostały zagospodarowane przez A. S., który uczynił to w porozumieniu z P. W. i panią S. -W. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Dokonując ponownej analizy przedmiotowej sprawy organ odwoławczy wskazał, iż warunkiem ubiegania się o płatności ONW jest m.in. wykazanie, że na deklarowanych obszarach prowadzona jest gospodarka rolna. Dalej podano, iż tryb i warunki przyznawania płatności ONW uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm., dalej powoływane jako: rozporządzenie). Organ odwoławczy zważył, iż skarżący składając wniosek o przyznanie płatności ONW spełnił podstawowe warunki do ubiegania się o dopłaty. Wnioskiem objął bowiem trzydzieści trzy działki rolne o łącznej powierzchni 96,09 ha, a więc oczywiście więcej niż 1 ha, przy czym dla każdej z działek zadeklarował powierzchnię nie mniejszą niż 0,10 ha. Jednakże w wyniku podjętych przez organ I instancji czynności sprawdzających (weryfikujących złożony wniosek) stwierdzono, że zadeklarowana we wniosku skarżącego powierzchnia gruntów rolnych położona na działkach ewidencyjnych nr 198 i 355/1 została zadeklarowana również przez innego rolnika, o czym skarżący został powiadomiony wezwaniem z 28 sierpnia 2009 r. W złożonych wyjaśnieniach skarżący przyznał, że faktycznie nie użytkował spornych działek (działki ew. nr 198 i 355/1) i nie był ich posiadaczem na dzień 31 maja roku, w którym został złożony wniosek, gdyż zostały one przejęte przez innych rolników, którzy prowadzili na nich działalność rolniczą, ponadto zostało to potwierdzone przez skarżącego również na etapie postępowania odwoławczego. Z tego też względu, w ocenie organu odwoławczego, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ I instancji zasadnie wykluczył z przyznania płatności powierzchnię gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 198 i 355/1 o powierzchni 39,95 ha oraz dokonując weryfikacji wniosku w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) ustalił, iż powierzchnia działek rolnych E i U zadeklarowanych pierwotnie we wniosku 10,67 ha i 1,49 ha wynosi odpowiednio 10,39 ha i 1,19 ha gruntów rolnych. Stwierdzone nieprawidłowości w konsekwencji skutkowały zastosowaniem wobec skarżącego sankcji trzyletnich wynikających z art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących kwestii posiadania organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku zaistnienia sytuacji posiadania zgodnego, czy też niezgodnego z prawem lub posiadania w dobrej lub złej wierze, płatności będą przysługiwać rolnikowi, który posiada grunty rolne, faktycznie je uprawiał, utrzymywał zgodnie z normami oraz spełniał inne przesłanki określone w przepisach krajowych i unijnych, nawet w przypadku posiadania niezgodnego z prawem. Wtargnięcie przez innego rolnika na grunty rolne, które wcześniej użytkował inny rolnik nie stanowi dla organów administracyjnych prowadzących postępowania w sprawie przyznania płatności ONW bezpośredniego argumentu do przyznania płatności temu rolnikowi, który nie spełnia warunków określonych w § 2 rozporządzenia. W skardze wywiedzionej do WSA skarżący zarzucił organom, że nie przestrzegając prawa cywilnego i administracyjnego pozbawiły go prawa do otrzymania płatności, dodatkowo jeszcze obciążyły go sankcją na następne lata. Płatność zaś w ocenie skarżącego została przyznana osobie, która samowolnie naruszyła jego posiadanie, a której wytoczył sprawę o ochronę naruszonego posiadania przed Sądem Rejonowym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu odwoławczego wnosząc o oddalenie skargi, potrzymał w całości dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo przywołał wyrok WSA w B. z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. II SA/Bk 1107/05, oraz wyrażony w nim pogląd, że celem płatności jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie są formalnymi ich posiadaczami. W ocenie pełnomocnika wyrażony w tym wyroku pogląd prawny, można także w pełni odnieść do płatności ONW. W piśmie procesowym z 18 maja 2010 r. pełnomocnik skarżącego, wskazując na okoliczność, iż przed Sądem Rejonowym w K. toczy się postępowanie o ochronę naruszonego posiadania z powództwa J. M. przeciwko A. S., wniósł o zawieszenie postępowania sądowego, albowiem w jego ocenie rozpoznanie skargi uzależnione jest od uprzedniego zakończenia wyżej wskazanego postępowania przed sądem powszechnym. Wniosek ten WSA oddalił a rozpoznając meritum skargi stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż w jego ocenie zasadniczym spornym elementem stanu faktycznego i stanu prawnego, którego dotyczą zarzuty skargi jest kluczowa przesłanka posiadania gospodarstwa rolnego. Dalej argumentując swoje rozstrzygnięcie WSA podał, iż w sprawie nie było sporne, że wnioskodawca domagał się przyznania na 2009 r. płatności ONW odnośnie wymienionych we wniosku 96,09 ha gruntów rolnych. Następnie Sąd I instancji dokonał wykładni pojęcia posiadania gospodarstwa rolnego w świetle przepisów i przyjął, iż posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, zatem konieczne jest faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Ponadto WSA zgodził się z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że kwestia czy pozbawienie skarżącego władztwa nad dzierżawionymi dotychczas przez niego gruntami było skuteczne na gruncie prawa cywilnego oraz czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa cywilnego (ochrona naruszonego posiadania), pozostaje bez istotnego wpływu dla rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, ponieważ warunkiem koniecznym dla przyznania płatności bezpośrednich jest rzeczywiste posiadanie gruntów, a nie posiadanie w sensie prawnym. Nie wdając się w ocenę, czy podejmowane przez skarżącego działania prawne zmierzające do odzyskania władztwa nad spornymi gruntami okażą się końcowo skuteczne WSA stwierdził, że już od wiosny 2009 r. na pewno skarżący nie użytkował faktycznie gospodarstwa rolnego, tj. zarówno w czasie składania wniosku o przyznanie ONW jak i w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji sugerowanie przez skarżącego, że naruszenie posiadania było jedynie zakłóceniem jego posiadania, po którym skarżący nadal w sytuacji jego przywrócenia przez sąd cywilny, będzie kontynuował swoje posiadanie gospodarstwa rolnego, jako prawnie umocowany dzierżawca gruntów, nie zmienia faktu, że w spornym roku nie doszło do odzyskania władztwa faktycznego nad spornymi gruntami. Ponadto wskazano, iż w ramach dokonanej w niniejszej sprawie oceny przez Sąd I instancji w przedmiocie prawa do otrzymania ONW, WSA nie legalizuje bezprawności w postaci naruszenia posiadania, gdyż w tej kwestii rozstrzyga sąd cywilny na podstawie art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16. poz. 93 ze zm. dalej: k.c.) Odnosząc się końcowo do oceny pozbawienia skarżącego prawa do otrzymania płatności w 2009 roku i nałożonej na niego sankcji z uwagi na zawyżenie deklarowanej powierzchni gruntów WSA stwierdził, iż nie znajduje podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi i nie dopatrując się, w ramach uprawnień zakreślonych normą art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) innego rodzaju naruszeń prawa w zaskarżonym rozstrzygnięciu, skargę oddalił. Skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł pełnomocnik J. M. wnosząc o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej pod nieobecność skarżącego. Orzeczeniu kasator zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 427) oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), poprzez błędną wykładnie tych przepisów i przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący w roku 2009 r. nie był posiadaczem, w rozumieniu powyższych przepisów, części zadeklarowanych gruntów rolnych tj. działki ewidencyjnej nr 198 i 355/1. W konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji za zgodną z prawem decyzji ARiMR w O. odmawiającej skarżącemu prawa do płatności ONW; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak jego zastosowania i nie zawieszenia niniejszego postępowania pomimo toczącego się postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w K. o ochronę zakłóconego posiadania z powództwa skarżącego, od którego wyniku zależy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie jest zasadna Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Jak akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tych zarzutów wnoszący skargę kasacyjną wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie przedmiotowego postępowania sądowego. Art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygniecie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jak podnosi się w doktrynie i judykaturze ustawodawca zawarł w art. 125 p.p.s.a. instytucję zawieszenia fakultatywnego z urzędu. W razie wystąpienia którejś z przesłanek wskazanych w art. 125 p.p.s.a. sąd zobowiązany jest rozważyć, czy zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Oznacza to, że ocena istnienia przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 p.p.s.a oraz ich wpływu na przyszłe rozstrzygniecie należy wyłącznie do sądu. Podstawa zawieszenia postępowania wskazana w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. można określić jako przyczynę prejudycjalną. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, w tym również sądowoadministracyjnego, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku miedzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będąca przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (por.: wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 792/07, wyrok NSA z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt I FSK 230/05; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 487 i nast.; J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 280 i nast.). Nadto podkreśla się, iż związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. musi być bezpośredni, bo wtedy zależą one od siebie i postępowanie w sprawie prejudykatu musi wyprzedzać postępowanie główne. Dla sądu kwestią prejudycjalną jest wyłącznie zagadnienie, którego rozstrzygniecie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Nie uzasadniają zatem zawieszenia postępowania względy ekonomii procesowej, stąd nie ma podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd może samodzielnie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy (por.: wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 694/06, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zarzut naruszenia przez WSA art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej oceny wniosku o zawieszenie zgłoszonego przez skarżącego i doszedł do słusznego przekonania, iż toczące się przed Sądem Rejonowym w K. postępowanie w sprawie z powództwa cywilnego o ochronę naruszonego posiadania nie jest zagadnieniem wstępnym w tej sprawie, a zatem zasadnie oddalił wniosek o zawieszenie postępowania. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie nie jest uzależnione od uprzedniego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym, ponieważ w świetle art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Obszarów Wiejskich oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej jako rozporządzenie ONW) dla uzyskania płatności nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale warunkiem koniecznym jest faktyczne użytkowanie rolnicze gospodarstwa rolnego, przejawiające się w wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych (uprawianie ziemi). Producent rolny jest posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy, nie dysponując nawet żadnym tytułem prawnym do posiadanej nieruchomości. Jak zaakcentował WSA w uzasadnień wyroku nie można uznać argumentów skarżącego, że mimo tego że inny rolnik naruszył jego posiadanie na wiosnę 2009 r. zaorując przedmiotowe grunty, to on nadal był posiadaczem tych gruntów, skoro jednocześnie przyznał, że już nie wykonywał żadnych dalszych zabiegów agrotechnicznych w 2009 r. po fakcie naruszenia posiadania i faktycznie utracił władztwo nad tymi gruntami. Przyznał też, że jego działania zmierzające do przywrócenia naruszonego posiadania podejmowane były wyłącznie na drodze prawnej. (Cyt. s. 9 uzasadnienia wyroku WSA): "Nie wdając się w ocenę, czy podejmowane przez skarżącego działania prawnie zmierzające do odzyskania władztwa nad spornymi gruntami okażą się końcowo skuteczne, nie zmienia to faktu, że już od wiosny 2009 r. na pewno nie użytkował faktycznie gospodarstwa rolnego, tj. zarówno w czasie składania wniosku o przyznanie ONW jak i w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji. Sugerowanie obecnie przez skarżącego, że naruszenie posiadania było jedynie zakłóceniem jego posiadania, po którym skarżący nadal w sytuacji przywrócenia przez sad cywilny, będzie kontynuował swoje posiadanie gospodarstwa rolnego, jako prawnie umocowany dzierżawca gruntów, nie zmienia faktu, że w spornym roku nie doszło do odzyskania władztwa faktycznego nad spornymi gruntami." Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w skardze kasacyjnej zarzucono, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 18 ust 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący w roku 2009 r. nie był posiadaczem, w rozumieniu powyższych przepisów, części zadeklarowanych gruntów rolnych, tj. działki ewidencyjnej nr 198 i 355/1. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, iż w ocenie kasatora, wykładnia art. 18 ust. 1 i § 2 pkt 2 rozporządzenia dokonana przez WSA w zaskarżonym wyroku jest sprzeczna z wykładnią celowościową i funkcjonalną tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Art. 18 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego stanowi, że: "Jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu." Z treści § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW wynika, że płatność ONW przysługuje rolnikowi jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanych obszarami ONW), na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha. Dokonując wykładni pojęcia posiadacza gospodarstwa rolnego w świetle tych przepisów słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż dla uzyskania płatności ONW nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale niezbędnym jest faktyczne użytkowanie rolnicze gospodarstwa rolnego, przejawiające się w wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych (uprawie ziemi). Analogiczny pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1391/11 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, WSA stwierdził, iż (cyt., s. 8): "Przepis ten, który pozostaje w zgodności z prawem wspólnotowym, a w szczególności z art. 6 ust. 2 rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, nie uzależnia przyznania płatności rolnikom od tego z jakim rodzajem posiadania w danej sprawie mamy do czynienia, ale niewątpliwie wiąże to posiadanie z faktycznym użytkowaniem gruntów rolnych. Nie może zatem być uznany za posiadacza gospodarstwa rolnego podmiot, który utracił faktyczne władztwo nad gospodarstwem rolnym, przestał je użytkować chociażby został bezprawnie tego pozbawiony, a nowy posiadacz gruntów został uznany za posiadacza w złej wierze. Na gruncie wyżej przytoczonych przepisów należy przyjąć, że posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, a zatem konieczne jest faktyczne użytkowanie gruntów rolnych.(...). Ustawodawca, ustalając dopłaty bezpośrednie do gruntów lub pomoc, miał na względzie wprowadzenie dodatkowych środków pieniężnych, które wyrównywałyby stopniowo szanse gospodarstw wiejskich. Takie rozumienie posiadania połączonego z faktycznym użytkowaniem gruntów rolnych, wiąże się z celem tych dopłat, czyli dofinansowaniem do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne." Taka wykładnia wskazanego przepisu znajduje swoje oparcie w stanowisku doktryny i judykatury, gdzie akcentuje się, iż sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, że ustawodawca wskazując na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku, odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, jednocześnie wskazując jednak, iż do wykładni przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezposredniego (w ocenie NSA orzekającego w niniejszej sprawie pogląd ten ma zastosowanie także do przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego oraz do przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy) nie znajduje zastosowania kodeksowa fikcja prawna, dotycząca ciągłości posiadania, dla oceny stanu posiadania gruntów rolnych w dniu 31 maja. Poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. Także dzierżyciel gruntu jest producentem rolnym uprawniony do otrzymania płatności. Wymóg posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntów nie został sformułowany w żadnym z przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r., podobnie jak i ustawy o płatnościach bezpośrednich. Wnioskodawca nie musi zatem wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada w dniu 31 maja wnioskowane grunty i utrzymuje je zgodnie z normami. (por.: J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska: Komentarz do art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. LEX; por. także: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 53/07, LEX nr 338442; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 177/06, LEX nr 287927; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 258/06, LEX nr 287937). Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawiony słusznych podstaw uznał także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie dokonał prawidłowej wykładni art. 18 ust. 1 ustawy i § 2 pkt 2 rozporządzenia nie poprzestając jedynie na zastosowaniu dyrektyw językowych, ale także stosując w miarę potrzeby poprawnie wykładnię celowościową i funkcjonalną. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.