II GSK 1187/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Po 919/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Po 919/17, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2017 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Poznaniu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi strony, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych odnośnie naruszenia wskazanego w lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.) i w tym zakresie, nie uzasadniły w decyzjach swojego stanowiska w prawidłowy sposób, przez co nie poddają się one w zasadzie kontroli sądowej, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że przedsiębiorca w przypadku 28 pojazdów, nie dokonał w wymaganym terminie zgłoszenia organowi, który udzielił mu licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 tej ustawy, a uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie zrozumiałe i w sposób wyczerpujący wyjaśniają motywy zapadłych rozstrzygnięć; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie ustaliły, czy w niniejszej sprawie nie miała miejsca taka sytuacja, że w niektórych przypadkach, w których stwierdzono naruszenie opisane w lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, pojazdami nie wykonywano systematycznie transportu, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że pojazdy w przypadku których stwierdzono ww. naruszenie, znajdowały się w dyspozycji przedsiębiorcy i wykonywano nimi transport drogowy, a zatem dotyczące ich zmiany powinny zostać zgłoszone do licencji, a nadto każde wykonywanie, nawet w sposób krótkotrwały, transportu drogowego konkretnym pojazdem, wymaga zgłoszenia tego pojazdu organowi, który udzielił licencji; Z ostrożności procesowej zarzucono także: 3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 7a, art. 14 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.4 załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że przedsiębiorca dopuścił się stwierdzonych naruszeń polegających na niezgłoszeniu na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada prawidłowość wydanych w sprawie decyzji. Odpowiedź na skargę, materiały przedstawione w toku postępowania sądowego, czy też uzasadnienie skargi kasacyjnej nie są ani suplementami decyzji, ani jej uzupełnieniem i jako takie nie są brane pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji. Wobec czego argumenty podnoszone przez organ w tym zakresie nie mogą być ocenione ani przez Sąd I instancji, ani przez NSA, gdyż nie są zawarte w zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie argumentacja organu jest co najmniej niewystarczająca i w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega badaniu pod kątem jej legalności. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu administracji, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA słusznie bowiem przyjął, że w pkt 4 uzasadnienia decyzji dotyczącego naruszenia lp. 1.4 załącznika nr 3, organ I instancji wskazał jedynie bardzo lakonicznie w odniesieniu do opisanych 9 pojazdów, że dokonano nimi przewozów w określonych datach i dokonywano zgłoszenia zmian danych po wymaganym terminie. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że z zestawienia dokonanego w tabeli nie wynika o jakie okoliczności faktyczne, skutkujące koniecznością dokonania zgłoszenia zmiany chodziło w odniesieniu do każdego konkretnego pojazdu wskazanego w tabeli. Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, że również organ II instancji nie odniósł się szerzej do tej okoliczności. Dodatkowo, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że analiza uzasadnienia kwestionowanych decyzji wskazuje na brak jednoznaczności w wywodach organów co do jednego z pojazdów, w którego przypadku stwierdzono jego wycofanie z licencji dnia [...] r. i zgłoszenia na jego miejsce innego. Podzielając zatem stanowisko Sądu I instancji, wskazującego na naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak takiego działania po stronie organów musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji administracyjnych obu instancji. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy istotnego elementu jej stanu faktycznego czynić musiało bezzasadnym przywołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej. Uwzględniając powyższe za oczywiście nieusprawiedliwiony uznać należy także kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania i uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie zaskarżonego wyroku w zakresie naruszenia przez organy - w rezultacie zaniechania dokładnego uzasadnienia wszystkich okoliczności sprawy - przepisu art. 107 § 3 k.p.a., odnoszącego się do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu (wraz z wymienionymi przez Sąd I instancji przepisami art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego, było uzasadnione. W konsekwencji niewykazania przez organ należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., organ nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymaganiom stawianym przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Uznając, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie można temu Sądowi - wskazującemu na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w tym także dokonania należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w decyzjach - postawić zarzutu naruszenia (poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji) przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim w samym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie przedstawił w zasadzie żadnej argumentacji na poparcie podniesionych zarzutów prawa materialnego, ponieważ argumenty zawarte w rozbudowanym zarzucie, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszą się tylko do kwestii niewłaściwego odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego sprawy i jego oceny, a więc naruszenia prawa procesowego. Kasator podkreśla bowiem jedynie, iż wskazane przepisy prawa materialnego nie zostały zastosowane "podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że przedsiębiorca dopuścił się stwierdzonych naruszeń polegających na niezgłoszeniu na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art.7a i art. 8, w wymaganym terminie". W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania sądowej oceny uchybień procesowych organu w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. W sytuacji, gdy - jak wskazano wyżej przy odniesieniu się do zarzutów dotyczących prawa procesowego – oceny tej skutecznie nie podważono, zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie może być uznany za usprawiedliwiony jedynie na skutek dokonania przez autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji dowodów i wysnucia na tej podstawie innych wniosków co do stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 832/04 oraz wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3222/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.