III SA/Po 919/17

Dnia 27 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi X na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia[...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016r., poz. 1907 ze zm.) oraz ustaleń protokołu kontroli z dnia [...]r. - nałożył na X, karę pieniężną w wysokości [...] zł, w tym za: - niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7 a i art. 8 powyżej ustawy w wymaganym terminie ( [...] zł ) - przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu - o czas powyżej 15 minut do jednej godziny - za każdą następną rozpoczęta godzinę - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy - o czas powyżej 15 minut do 30 minut - za każde następne rozpoczęte 30 minut - skrócenie dziennego czasu odpoczynku - o czas powyżej 15 minut do jednej godziny - za każda następna rozpoczętą godzinę - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku - o czas do jednej godziny - przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu 2 kolejnych tygodni - o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin - za każdą następną rozpoczętą godzinę - nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień - udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień - naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę - naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego – za każdy pojazd. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powyższe naruszenia zostały stwierdzone w trakcie kontroli przedsiębiorstwa strony. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie strona nie może zostać zwolniona z odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż w toku postępowania nie przedstawiła żadnych faktów ani dowodów na poparcie okoliczności wskazujących na dochowanie należytej staranności w realizacji przewozu drogowego. Ponadto nie wykazała, że nie miała wpływu na powstałe naruszenia. Po rozpatrzeniu odwołania strony , Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...]r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił generalnie stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, że w niniejszej sprawie strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu, wobec czego brak jest podstaw zastosowania art. 92 c ustawy o transporcie drogowym. W skardze do WSA w Poznaniu strona wniosła o uchylenie decyzji II instancji. Strona wskazała m. in., że nie była odpowiedzialna za stwierdzone naruszenia, gdyż wynikało to jedynie z samodzielnej aktywności wyodrębnionych pracowników. Ponadto w przypadku niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych w wymaganym terminie należało nałożyć jedynie kwotę [...] zł, a nie po [...] zł wobec każdego przypadku niezgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie ze względu na podniesione w niej zarzuty.. Art. 92 a ust. 1 u.t.d. określa odpowiedzialność podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, która w odróżnieniu od odpowiedzialności określonej w art. 92 u.t.d. oparta jest na zasadach odpowiedzialności administracyjnej. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Zauważyć należy, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2011r., sygn. akt II GSK 716/10). Powyższy przepis stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Przy czym, ustawodawca umożliwił obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 i art. 92 c ust. 1 ustawy, których - jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz - nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły co do zasady, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania wobec skarżącej strony regulacji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Przesłanki wyłączające odpowiedzialność zachodzą, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Przedsiębiorca nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania i tak doszłoby do powstania naruszenia. W szczególności, sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dochodzi z powodu siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń lub okoliczności ma miejsce wtedy, gdy przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności i doświadczenia nie istniała możliwość przewidzenia określonych zdarzeń z uwagi na ich nadzwyczajny charakter. Jak podkreśla się w orzecznictwie sadowoadministracyjnym, wskazany wyżej przepis odnosi się do wyjątkowych sytuacji, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewozy drogowe , przy zachowaniu staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. W kontrolowanej sprawie należy przyznać rację organom, że przedsiębiorca nie wskazał żadnych okoliczności, ani dowodów na poparcie swoich twierdzeń, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. W przedmiotowej sprawie strona starała się obciążyć winą za powstałe naruszenia dział techniczno – administracyjny, twierdząc, że nie miała wiedzy o tych naruszeniach. Tymczasem to na samym przedsiębiorcy ciąży obowiązek prawidłowego zorganizowania działania całej firmy w taki sposób, by były przestrzegane wszystkie przepisy prawa. To przedsiębiorca winien wobec tego zorganizować prawidłowy tryb naboru pracowników oraz organizowania i nadzorowania ich pracy ( również poprzez stosowanie odpowiednich środków dyscyplinujących ). W tym zakresie zarzuty skargi były wobec tego niezasadne. Także niezasadny okazał się zarzut strony w zakresie wielokrotnego zastosowania sankcji w postaci nałożenia kary po [...] zł za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Wskazać bowiem należy, że ustawa reguluje zakres wniosku o udzielnie licencji i wymaganych dokumentów. Strona jest obowiązana zgłosić każdy pojazd służący do wykonywania przewozu drogowego i wobec tego należy też zgłosić każdą zmianę obejmującą dane zgłoszone do wniosku o licencję. Sankcja nakładana jest zatem w każdym odrębnym przypadku, kiedy podmiot posiadający licencję nie zgłosił zmiany danych do każdego odrębnego pojazdu wskazanego we wniosku. Licencja stanowi indywidualny akt prawny (jest decyzją administracyjną) wydawany na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.t.d.). Tak więc licencja jest adresowana do wskazanego w niej podmiotu (przedsiębiorcy) uprawnionego do wykonywania wynikających z niej uprawnień przy użyciu określonego w niej pojazdu , którym jest pojazd wskazany we wniosku o udzielenie licencji, co identyfikuje i indywidualizuje zarówno przedsiębiorcę wykonującego przewóz jak i pojazd, na który licencja została udzielona (art. 8 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 5 u.d.t.d.). W konsekwencji należy uznać, że warunkiem wykonywania transportu drogowego jest uprzednie udzielenie licencji obejmującej wskazane wyżej elementy podmiotowe i przedmiotowe. W powyższym kontekście wyprowadzić należy dwa wnioski: - nie ma racji skarżący, że błędnym było wielokrotne zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej [...] zł za każde naruszenie polegające na niezgłoszeniu zmian w licencji, - podjęcie i wykonywanie transportu drogowego i realizacja uprawnień wynikających z licencji przy użyciu pojazdu, który nie został zgłoszony we wniosku o jej udzielenie, stanowi naruszenie obowiązków wynikających z u.t.d., i nie może być inaczej kwalifikowana, jak tylko wykonanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W kontekście ostatniego ww wniosku należało stwierdzić, że organy nie dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie , w którym stwierdziły , że doszło do naruszenia przepisu 1.4. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym ( niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7 a i art. 8 powyżej ustawy w wymaganym terminie ) i nie uzasadniły swojego stanowiska w prawidłowy sposób w uzasadnieniach decyzji , przez co nie poddawały się one w zasadzie kontroli sądowej. . Należy bowiem ustalić w kategoryczny i jednoznaczny sposób, czy nie było takiej sytuacji, że w niektórych wskazanych przypadkach nie było systematycznego wykonywania czynności dotyczących transportu pojazdami nie objętymi licencją. W związku z tym, że na licencjonowanym przewoźniku drogowym spoczywa obowiązek informowania organu udzielającego licencji o wszelkich zmianach danych objętych treścią wniosku o wydanie licencji, jest on zobowiązany zmiany te zgłosić, nie później niż w terminie 28 dni od ich powstania (art. 14 ust. 1 u.t.d.), a jeżeli obejmują one dane zawarte w licencji, jest zobowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d). Wykonywanie uprawnień wynikających z licencji wiąże się z korzystaniem z konkretnego pojazdu samochodowego, wymienionego we wniosku o udzielenie licencji. Licencją objęty jest bowiem pojazd zgłoszony we wniosku o jej udzielenie. W rezultacie, podjęcie i wykonywania transportu drogowego i realizacja uprawnień wynikających z licencji przy użyciu pojazdu, który nie został zgłoszony we wniosku o jej udzielenie, stanowi naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym i nie może być inaczej kwalifikowana, jak tylko wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Przyjęcie tezy przeciwnej oznaczałoby przyzwolenie i akceptację dla zjawiska "obchodzenia" wynikających z ustawy obowiązków. Przedsiębiorcy, posiadający licencję na konkretnie określony pojazd, mogliby bowiem faktycznie wykonywać transport drogowy innym pojazdem, niż określony w licencji, co naruszałoby interesy innych przedsiębiorców wykonujących transport zgodnie z uzyskaną licencją. Powyższe, nie koresponduje z wolą ustawodawcy. Nie dość bowiem, że podważałoby ratio legis regulacji, które legło u podstaw decyzji o poddaniu transportu drogowego reglamentacji prawnej, to również prowadziłoby do naruszenia zasad konkurencji na tym rynku (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 257/10; wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 255/10; wyrok NSA z 314 kwietnia 2009 r, r., sygn. akt II GSK 859/08; wyrok NSA z 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 156/08). Wykonywanie nowym pojazdem transportu drogowego oznacza, że przedsiębiorca transport ten wykonuje bez wymaganej i odpowiedniej licencji. Nowy pojazd, przed wykorzystaniem go do wykonywania transportu drogowego, wymaga bowiem zgłoszenia do licencji ( wyrok NSA z 13.10.2011 r., II GSK 1035/10, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc ). Licencja udzielana jest na prowadzenie i wykonywanie transportu drogowego, co oznacza, że ze swej istoty wydawana jest przed rozpoczęciem prowadzenia tego rodzaju działalności gospodarczej. W sytuacji zaś zaistnienia zmiany danych obejmujących swoim zakresem dane zawarte w licencji, na wniosek zainteresowanego inicjowane jest postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie zmiany treści licencji, które skutkuje wydaniem licencji "zmienionej" w stosunku do pierwotnie wydanej w zakresie dotyczącym jej przedmiotu. Brak jest podstaw, aby za trafny uznać pogląd, że ani z ustawy o transporcie drogowym, ani też z załącznika do niej nie wynika, że zgłoszenie pojazdu do licencji na wykonywanie transportu drogowego powinno nastąpić przed podjęciem i wykonywaniem transportu drogowego ( wyrok NSA z 13.10.2011 r., II GSK 1035/10, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc ). Odnosząc się stanu faktycznego przedmiotowej sprawy w ocenie Sądu organ I instancji wskazał w pkt. [...] uzasadnienia decyzji, że doszło do naruszenia lp. 1.4 załącznika nr 3 z tym ,że przedstawiony przebieg zdarzeń nie wskazuje jednoznacznie, że w istocie dokonano prawidłowej kwalifikacji naruszenia. Co do pojazdu [...] stwierdzono jego wycofanie z licencji dnia [...] r. w jego miejsce zgłoszenie innego pojazdu oraz stwierdzenie, że ww pojazdem był wykonywany transport drogowy w okresie [...] r. oraz nastąpiło ponowne zgłoszenie jego do licencji [...]r. Takie przedstawienie stanu sprawy ( dany pojazd został wycofany a zgłoszony inny) powoduje, że nie jest to takie jednoznaczne, że sytuację można zakwalifikować tak jak zrobił to organ. Inaczej sytuacja została przedstawiona w pkt. [...] uzasadnienia decyzji I instancji. W pkt. [...]organ opisał [...] pojazdów, które zostały sprzedane, ale zmiany danych do licencji w tym zakresie zostały zgłoszone po wymaganym terminie. W tym zakresie uzasadnienie organu jest czytelne. Sprzedaż danego pojazdu jest bowiem niewątpliwie okolicznością wymagającą zgłoszenia do licencji, jednak winno to być dokonane w odpowiednim terminie. Z kolei w pkt. [...] uzasadnienia decyzji dotyczącego naruszenia lp. 1.4 załącznika nr 3 organ I instancji wskazał jedynie bardzo lakonicznie w odniesieniu do opisanych [...] pojazdów, że dokonano nimi przewozów w określonych datach i dokonywano zgłoszenia zmian danych po wymaganym terminie. Z zestawienia dokonanego w tabeli nie wynika jednak o jakie okoliczności faktyczne skutkujące koniecznością dokonania zgłoszenia zmiany chodziło w odniesieniu do każdego konkretnego pojazdu wskazanego w tabeli. Również organ II instancji nie odniósł się szerzej do tej okoliczności. Z tego względu w ocenie Sądu decyzje obu instancji nie poddają się praktycznie ocenie ich legalności. Nie wiadomo bowiem, o jakie zmiany danych chodziło i czy dotyczyły one rzeczywiście okoliczności faktycznych skutkujących po stronie przedsiębiorcy obowiązkiem zgłaszania takich zmian. Skarżący ma prawo wiedzieć jakie naruszenia popełnił i jaka z tym wiąże się sankcja. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obu instancji winny wobec tego dokonać uzupełniających ustaleń faktycznych i przede wszystkim dokonać wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia swoich decyzji w omawianym zakresie. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 2016, , poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 ww ustawy w zw, z § 14 pkt 1 ppkt 1lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. .2015.1800, ze zm.).