II GSK 255/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Czajkowski Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2323/08 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2007 r. w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych i w tym zakresie oddala skargę; 2. zasądza od S. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych, tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2323/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2007 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywania transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego [...] marca 2007 r. skontrolował pojazd marki Ford o nr rej. [...], którym skarżący wykonywał transport drogowy taksówką. W wyniku kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji oraz naruszenie warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania na badania lekarskie. S. K. w trakcie kontroli okazał orzeczenie lekarskie, którego ważność upłynęła w dniu [...] grudnia 2006 r. Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] kwietnia 2007r. nałożył na S. K. karę pieniężną w kwocie 3.500 zł, w tym: a) za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne – 500 zł., b) za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji – 3000 zł. S. K. wniósł odwołanie od tej decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] sierpnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6, art. 39 lit. l ust.1 art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.), oraz Lp. 1.3 i Lp. 1.8 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że strona wykonywała w dniu kontroli transport drogowy taksówką pojazdem innym, niż wskazany w licencji pojazd o nr rej. [...], a mianowicie pojazdem o nr rej. [...]. Zwrócił uwagę, że licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Zmiana obszaru czy też pojazdu lub nawet podmiotu posiadającego uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką jest zmianą całokształtu uprawnienia, które zostało przyznane konkretnemu podmiotowi na konkrety obszar i pojazd. Powoduje to konieczność uzyskania nowego uprawnienia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją zaniechania przedsiębiorcy w tym zakresie jest nałożenie kary za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Ponadto organ uznał, że wobec braku w dacie kontroli ważnego orzeczenia lekarskiego, zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę S. K., w zakresie kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych nałożonej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że skarżący naruszył art. 6 ust. 1 u.t.d., albowiem w dniu kontroli posiadał ważną licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W ocenie Sądu okoliczność, że S. K. w dacie kontroli nie dysponował licencją uwzględniającą zmianę pojazdu, którym wykonywał transport drogowy taksówką nie oznacza, że transport ten był wykonywany bez licencji. WSA wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 4 u.t.d., podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, skarżący posiadał licencję i okazał ją kontrolującym. Zdaniem Sądu, niezgodność danych zawartych w licencji określających pojazd z danymi dotyczącymi do pojazdu, którym skarżący wykonywał transport drogowy taksówką, mogła uzasadniać zainicjowanie postępowania w przedmiocie naruszenia warunków jej wykonywania, a nie postępowania o nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji. Sąd pierwszej instancji uznał, że brak aktualizacji danych wymienionych w licencji, dotyczących nowego pojazdu samochodowego, którym przedsiębiorca dysponuje w momencie kontroli, nie oznacza braku licencji, zaś niedopełnienie obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi wniosku o zmianę treści licencji, nie stanowi podstawy wymierzenia kary pieniężnej za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Zdaniem Sądu, pojęcie "brak wymaganej licencji" należy interpretować ściśle i oznacza ono rzeczywisty brak licencji, a nie wadliwość w postaci braku aktualizacji danych zawartych w licencji. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadną skargę na decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżący podczas kontroli nie okazał ważnego orzeczenia lekarskiego, gdyż to, którym legitymował się skarżący, utraciło ważność 18 grudnia 2006 r. Stosownie do art. 39j u.t.d., kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom lekarskim w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Wymagania te stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy osobiście wykonującego transport drogowy (art. 39m u.t.d.). W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w Lp. 1.8 pkt 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym było zasadne. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części uwzględniającej skargę, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w tym zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d., a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, oraz naruszenie przepisów art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm., dalej: jako p.u.s.a.), poprzez przyjęcie przez Sąd, że posługiwanie się przy prowadzeniu działalności transportowej pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nie jest wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, lecz stanowi naruszenie istotnych jej warunków. W uzasadnieniu organ podniósł między innymi, że z wykładni językowej art. 4 pkt 1 u.t.d. oraz art. 6 ust. 4 w zw. z ust. 1 u.t.d. wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką obejmuje określony obszar oraz pojazd. Działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów taksówką jest zatem ściśle powiązana i uzależniona od wykonywania przewozu konkretnym pojazdem. W związku z tym, a contrario, podjęcie działalności gospodarczej wykraczającej poza treść uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jako niemieszczące się w treści rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej (licencji) o zakresie przyznanych przedsiębiorcy uprawnień, stanowi o wykonywaniu takiej działalności z naruszeniem prawa tj. bez wymaganej licencji. Stosownie do treści przepisu art. 14 ust. 2 u.t.d. jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Z kolei według przepisu art. 15 ust. 3 u.t.d. licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawi w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 14 tej ustawy. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem, który został zgłoszony jedynie do wniosku o zmianę treści licencji, stosownie do treści art. 14 ust. 2 u.t.d., lub też w ogóle nie został zgłoszony nie może być rozumiane jako przyznanie takiemu przedsiębiorcy prawa do wykonywania uprawnień w okresie "przejściowym" (do czasu dokonania zmian w dotychczasowej licencji) pojazdem nieujawnionym w treści licencji. Nie znajduje również potwierdzenia w obowiązujących przepisach pogląd, że w przypadku, gdy przedsiębiorca uchybił 14 dniowemu terminowi do złożenia wniosku o zmianę treści licencji lub też w ogóle nie wystąpił z takim wnioskiem, to jedyną sankcją jaką ustawodawca przewidział w takiej sytuacji jest możliwość cofnięcia dotychczasowej licencji na podstawie art. 15 ust. 3 u.t.d. Organ wskazał, że decyzja administracyjna zmieniająca treść licencji nie może wywołać skutku z datą wsteczną. Przyznanie licencji na wykonywanie transportu drogowego tworzy nową sytuację prawną w odniesieniu do tego fragmentu działalności gospodarczej, a wydana w tym zakresie decyzja administracyjna ma charakter konstytutywny, co potwierdza treść art. 7 u.t.d. Każda zmiana skutkująca koniecznością zmiany treści licencji jest zmianą licencji, a zatem dopiero z chwilą doręczenia zmienionej decyzji przedsiębiorca może wykonywać przewozy taksówką pojazdem ujawnionym w zmienionej decyzji administracyjnej. Przepis art. 14 u.t.d. nakłada na przedsiębiorcę obowiązek informowania właściwego organu o wszelkich zmianach danych. Jednakże nie może być on interpretowany w taki sposób, aby fakt zgłoszenia zmian zakresu udzielenia licencji dotyczących pojazdu przenosił uprawnienia przewoźnika z pojazdu na pojazd. Zmiana pojazdu, tak jak zmiana podmiotu posiadającego uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką, nie jest zmianą danych, o jakich mowa w art. 14 u.t.d., ale jest zmianą całokształtu uprawnienia, które zostało przyznane konkretnemu podmiotowi na konkretny pojazd. W przypadku transportu drogowego taksówką nie ma możliwości zgłoszenia nowego pojazdu do posiadanej licencji, gdyż została ona wydana na konkretny pojazd i zmiana pojazdu, którym wykonywany jest transport drogowy taksówką powoduje powstanie obowiązku wystąpienia o nowe uprawnienie. Dopiero z chwilą doręczenia nowego uprawnienia z nowym numerem rejestracyjnym pojazdu przedsiębiorca może wykonywać przewozy taksówkowe nowym pojazdem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 4, art. 7 ust. 1, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, najogólniej rzecz ujmując, sprowadzają się do kwestionowania poglądu Sądu pierwszej instancji, że wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem innym niż wskazany w ważnej licencji, stanowi jedynie naruszenie istotnych warunków tej licencji, co może być ewentualnie przyczyną cofnięcia licencji, lecz nie jest równoznaczne z wykonywaniem transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku był podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w następujących wyrokach : z 28 marca 2008 r. , sygn. akt II GSK 13/08 (Lex nr 505262), z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 27/08 (Lex nr 469447), z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 30/08 (Lex nr 469444) i z 9 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 98/08 (Lex nr 495496). W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że stosownie do art. 6 ust. 4 u.t.d. licencja na wykonywania transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar, a zgodnie z art. 14 ust. 2 u.t.d. przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji, jeśli nastąpiła zmiany danych zawartych w licencji, o których mowa w art. 8 u.t.d. Licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83 (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d). W wymienionych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że brak zaktualizowanych danych zawartych w licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie można utożsamiać z brakiem licencji w ogóle. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo, że licencji udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd, a wymieniony w niej numer rejestracyjny pojazdu jest istotnym elementem, to niedokonanie aktualizacji danych dotyczących numeru rejestracyjnego pojazdu, na który została udzielona licencja, nie przesądza o utracie jej ważności. Przypadki wygaśnięcia licencji zostały wymienione w art. 16 ust. 1 u.t.d. i nie należy do nich wykonywanie transportu drogowego pojazdem innym, niż wymieniony w licencji. W takich wypadkach można mówić o pewnej wadliwości licencji, czy wykonywaniu transportu niezgodnie z warunkami licencji, ale nie jest to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tożsame z wykonywaniem transportu bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 w zw. z lp. 1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie akceptuje tego poglądu. Z podanych niżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjna podziela natomiast stanowisko wyrażane w późniejszych orzeczeniach NSA, między innymi w następujących wyrokach: z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 233/09, z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt 250/09, z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 291/09, z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 275/09 oraz z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 522/09 Jak wynika z art. 75 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.), podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą o transporcie drogowym wymaga uzyskania licencji. W literaturze przyjmuje się, że "Zezwolenie, licencja i zgoda, obok koncesji, są pozwoleniami wydawanymi przez właściwe organy państwa na prowadzenie działalności gospodarczej (...). Pozwolenie jest indywidualnym aktem prawnym (decyzją administracyjną), wydawanym na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Pozwolenie usuwa w sposób zindywidualizowany ustawowy zakaz podjęcia działalności gospodarczej, a tym samym daje prawo do korzystania z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej" (Komentarz do art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) /w:/ A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007). Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest zaś przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Licencja ta dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, że są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot, na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. Jak już wspomniano licencja jest źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków, co do których generalnie obowiązuje ustawowe wyłączenie swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką generalny zakaz wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej zostaje uchylony tylko w odniesieniu do wykonywania transportu drogowego na określonym obszarze i wymienionym w licencji pojazdem. Innymi słowy licencjobiorcy przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany pojazdem niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Ustawowy zakaz podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką został bowiem uchylony wyłącznie w stosunku do pojazdu wymienionego w licencji. Istota uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest ściśle powiązana ze stanowiącym przedmiot uprawnień indywidualnie określonym pojazdem. W konsekwencji należy przyjąć, że w przypadkach, gdy licencjobiorca wykonuje ten transport pojazdem innym niż wymieniony w licencji, prowadzi działalność, której nie obejmuje wyłączony licencją ustawowy zakaz swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga, że naruszenie określone w lp. 1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym nie polega na wykonywaniu transportu drogowego taksówką w ogóle bez licencji, lecz na wykonywaniu go bez wymaganej licencji. Jak już wspomniano pojęcie "wymagana licencja" obejmuje zarówno elementy podmiotowe jak i przedmiotowe. Niezgodność jednego z tych elementów z wykonywanym transportem drogowym taksówką stanowi naruszenie obowiązku posiadania wymaganej licencji. Z istoty licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką wynika, że jest ona udzielona na określony pojazd (art. 6 ust. 4 u.t.d.), zatem "dane" dotyczącego tego pojazdu muszą być zawarte w jej treści. W konsekwencji jeżeli przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką zamierza wykonywać ten transport innym pojazdem niż określonym w licencji, to stosownie do art. 14 ust. 2 omawianej ustawy jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Taka zmiana następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1 u.t.d.). Do wniosku o zmianę treści licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką przedsiębiorca powinien dołączyć dokumenty z nią związane, a przewidziane dla wniosku o udzielenie licencji, tj. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku, gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi (art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d.). W postępowaniu dotyczącym zmiany treści licencji na inny pojazd właściwy organ będzie zobowiązany do zbadania, czy przedsiębiorca występujący z takim wnioskiem posiada tytuł prawny do dysponowania tym "nowym" pojazdem oraz czy zgłoszony do licencji pojazd - na podstawie przedłożonych dokumentów - spełnia wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym. W związku z powyższym, w sytuacji gdy przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy taksówką nie posiada odpowiedniej dla tego przewozu licencji, na pojazd którym faktycznie w dniu kontroli przewóz wykonuje, należy uznać, że wykonuje on przewóz bez wymaganej licencji, a zatem narusza obowiązki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do "obchodzenia" powyższych obowiązków wynikających z ustawy, gdyż przedsiębiorcy, posiadający licencję na konkretnie określony pojazd mogliby faktycznie wykonywać transport drogowy innym pojazdem, niż określony w licencji, co naruszałoby interesy innych przedsiębiorców wykonujących transport zgodnie z uzyskaną licencją, a także podważałoby celowość reglamentacji takich przewozów. Taka zaś reglamentacja wynika z treści art. 6 ust. 6 u.t.d., zgodnie z którym właściwe rady gmin i Rada m.st. Warszawy określają na dany rok kalendarzowy, nie później niż do 30 listopada roku poprzedniego, liczbę przeznaczonych do wydania licencji po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumentów. W związku z powyższym nie można podzielić poglądu, że zaniechanie dopełnienia przez skarżącego obowiązku wystąpienia z wnioskiem o zmianę licencji i posługiwanie się przez niego dotychczasową licencją, w której został określony inny samochód niż ten, którym przewóz był wykonywany, stanowi jedynie przesłankę do fakultatywnego cofnięcia licencji na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił w wyznaczonym terminie informacji i dokumentu, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83. Cofnięcie licencji na tej podstawie dotyczy więc sytuacji, gdy przedsiębiorca nie dopełnia wymogów formalnych w postaci "nie przedstawienia w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów", a nie gdy odstępuje od wystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji. Wprawdzie w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. zawarte jest odesłanie do całego art. 14 u.t.d., lecz tylko art. 14 ust. 1 u.t.d. dotyczy obowiązku zgłoszenia na piśmie organowi, który udzielił licencji wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Natomiast z art. 14 ust. 2 u.t.d. wynika, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest wystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji, jeżeli zmiany o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w licencji. W tym ostatnim przypadku trudno jest mówić jedynie o przedstawieniu "w wyznaczonym terminie informacji i dokumentów", jeżeli brak wniosku o zmianę licencji powoduje, że nie zostaje uruchomione postępowanie administracyjne dotyczące takiej zmiany, a w konsekwencji wobec braku licencji "zmienionej" dotyczącej "nowego" pojazdu przedsiębiorca wykonujący transport drogowy tym pojazdem wykonuje go bez wymaganej licencji. W konsekwencji należy też przyjąć, że nawet w przypadku gdyby przedsiębiorca wystąpił o zmianę licencji obejmującej inny pojazd niż określony w licencji, a nie uzyskałby jeszcze licencji na "nowy" pojazd, to wykonując przewóz drogowy tym ostatnim pojazdem wykonywałby transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej uznając, że wykonywanie transportu drogowego taksówką, pojazdem innym niż wymieniony w licencji nie jest równoznaczne z wykonywaniem wspomnianego transportu bez wymaganej licencji i nie uzasadnia nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. w związku z Lp. 1.3. załącznika do ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważania dotyczące tego, czy zastąpienie pojazdu, na który udzielono licencji innym ("nowym"), nakłada na przedsiębiorcę obowiązek ubiegania się o nową licencję, czy też wystarczające jest zainicjowanie postępowania w sprawie zmiany treści udzielonej już licencji, wykraczają poza przedmiot decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że kontroli sądowej poddana została decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie miał obowiązku odniesienia się do tej kwestii, zwłaszcza, że nie została ona powiązana z zarzutem naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 §1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, w zakresie omawianych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie spełnia warunków określonych w art. 176 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miało polegać naruszenie tych przepisów i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie podjęła nawet próby przedstawienia uzasadnienia omawianych zarzutów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza między innymi, że Sąd ten nie jest uprawniony do formułowania za stronę przyczyn jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą tego Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony. Wskazany brak skargi kasacyjnej sprawia, że w tym zakresie skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego okazały się trafne, a stan faktyczny sprawy był bezsporny, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę skierowaną do Sądu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).