II GSK 1204/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2417/17 w sprawie ze skargi Izby Komorniczej w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2417/17, po rozpoznaniu skargi Izby Komorniczej w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2017 r., umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz 2/ zasądził na rzecz Izby Komorniczej w Warszawie zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji złożył Minister Sprawiedliwości, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był ją oddalić; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na nieodniesieniu się do argumentów prezentowanych przez organ administracji dotyczących uznania, iż komornik nie należy do kręgu zawodów zaufania publicznego i z tej przyczyny samorząd komorniczy nie sprawuje pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 konstytucji RP; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na wykazywaniu, nie na podstawie przepisów prawa, a w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2439/15, że samorząd komorniczy jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. 2. prawa materialnego, tj.: d) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1277 ze zm., dalej: u.k.s.e.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że izba komornicza ma interes prawny w występowaniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego, a w konsekwencji na uznaniu, że izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego; e) art. 106 k.p.a. z związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z 11 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że rada izby komorniczej w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego może występować jednocześnie jako organ współdziałający w postępowaniu w trybie art. 106 k.p.a. oraz jako strona tego postępowania. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu. W piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2018 r. Izba Komornicza w Warszawie stwierdziła, że w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej złożonej przez Ministra Sprawiedliwości i uchylenia wyroku Sądu I instancji, 1/ cofa skargę z dnia 17 października 2017 r. wniesioną do WSA w Warszawie oraz 2/ wniosła o umorzenie postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości postawione w ramach obu podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie są usprawiedliwione, natomiast komplementarny charakter zarzutów uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. /lit. b) i c) petitum skargi kasacyjnej/, stwierdzić należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku spełnia wszystkie wymagania konstrukcyjne określone w tym przepisie. Sąd I instancji wyraził jednoznaczny pogląd prawny w sprawie legitymacji organu samorządu komorniczego w sprawach powołania (odwołania) komornika, który sprowadza się do stanowiska, że Izba Komornicza w Warszawie miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i tym samym mogła być stroną w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Uzasadnienie tego stanowiska oraz argumentacja Sądu I instancji nawiązywały prawidłowo do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r. o sygn. akt II GPS 1/14 (ta uchwała i dalej powoływane orzeczenia NSA udostępnione w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przyznającej status strony izbom notarialnym w sprawach powołania na stanowisko notariusza, ale nie była to wyłączna argumentacja, ponieważ, przede wszystkim, Sąd I instancji przeanalizował stan prawny wynikający z u.k.s.e. i dokonał wykładni art. 93 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, która w tej sprawie nie budzi zastrzeżeń (podobnie wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019 r. o sygn. akt II GSK 1313/18). Omawiając zagadnienie prawne legitymacji procesowej izby komorniczej w sprawach powołania na stanowisko komornika, Sąd I instancji odwołał się również do wykładni art. 17 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, której dokonywał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny w wyrokach dotyczących komorników (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 3 grudnia 2003 r., sygn. akt K 5/02; 20 stycznia 2004 r., sygn. akt SK 26/03; 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela poglądy zawarte w powyższych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego co do statusu zawodu komornika, do którego niewątpliwie ma zastosowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji. Z kolei wywody Sądu I instancji na temat sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu komornika przez organ samorządu komorniczego, zakresu tej pieczy, sięgające również do naboru do tego zawodu, realizowanego w ramach art. 11 u.k.s.e., nie zostały przez Ministra Sprawiedliwości skutecznie zakwestionowane. Wyrazem powierzenia pieczy przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników jest opinia rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Osoba prawna – izba komornicza (działająca przez swój organ – radę) ma wynikające z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji, uprawnienie do zajmowania stanowiska w formie opinii w sprawie powołania komornika. To uprawnienie daje jej legitymację do występowania na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji sądowym w tego rodzaju sprawach. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (między innymi w wyrokach: z dnia 23 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 2439/15 i z dnia 20 grudnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 762/16), że wyrażenie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje przekonanie, że o dopuszczalności zastosowania art. 106 k.p.a. przesądza dopiero konkretny pozakodeksowy przepis prawa, a w tym przypadku, ewentualnie, miałby o tym zadecydować art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Jednakże art. 11 ust. 1 należy interpretować w związku z ust. 4 tego artykułu, który przewiduje, że nieprzedstawienie opinii w terminie ustawowym (21 dni) nie stanowi przeszkody do nadania wnioskom dalszego biegu i w konsekwencji wydania decyzji bez opinii rady izby komorniczej. Przepis ten oznacza, że wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez organ samorządu, a pogląd ten potwierdza piśmiennictwo, gdzie dopuszczalność wydania decyzji bez uwarunkowania jej wyrażeniem opinii przez radę, traktowana powinna być jako opinia niepodlegająca procedurze z art. 106 k.p.a. (por. M. Stahl, Zakres stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, Przegląd Prawa Egzekucyjnego nr 10-11 z 2007 r.). Reasumując, Sąd I instancji dokonał wszechstronnej i prawidłowej wykładni przepisów prawa, w tym art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji i art. 11 ust. 1 i 4 u.k.s.e., a w wyniku tej wykładni nie mógł dojść do innego wniosku, niż uznanie, że izba komornicza ma interes prawny w niniejszym postępowaniu i jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, czemu nie może stać na przeszkodzie wykładnia art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 u.k.s.e., gdyż – jak już zaznaczono wyżej – z mocy art. 11 ust. 4 brak opinii wyklucza stosowanie art. 106 k.p.a. przy podejmowaniu decyzji o powołaniu na podstawie art. 11 ust. 1. W konsekwencji ta przeszkoda w uczestniczeniu samorządu komorniczego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony nie występuje (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 671/18 i II GSK 2053/17). W związku z powyższym niezasadny jest również sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien ją oddalić. Dodatkowo w tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, czy art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł więc odnieść pożądanego przez kasatora skutku. Z tych przyczyn, podzielając stanowisko wyrażone na gruncie w istocie analogicznych spraw (np. wyroki NSA: 2 lutego 2019 r., II GSK 1313/18, z 27 czerwca 2019 r., II GSK 671/18; z 27 czerwca 2019 r., II GSK 2053/17; z 9 października 2019 r., II GSK 2954/17) skargę kasacyjną należało uznać za niezasadną. Na zakończenie należy odnieść się także do przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości wywodów dotyczących regulacji wynikających z art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 771 ze zm.), w świetle którego rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika. W tym kontekście należy stwierdzić, że wskazane zmiany stanu prawnego nie mogą mieć wpływu na ocenę skargi kasacyjnej organu. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola zgodności z prawem aktów lub czynności administracyjnych wydanych w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (zob. art. 3 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.). Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej. Kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. o sygn. akt II OSK 1675/06). Nie oznacza to jednak, że zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego aktu nie mają żadnego znaczenia. W razie uchylenia przez sąd tego aktu, organ rozpatrujący sprawę ponownie musi rozważyć znaczenie tych zmian dla rozpatrywanej sprawy i w razie konieczności uwzględnić je przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.