II GSK 1289/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędziowie NSA Małgorzata Rysz del. WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2287/11 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany danych do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...]; 2. zasądza od M. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r. w sprawie ze skargi M. K. (zwanego dalej: skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] (dalej zwanego: Prezydentem) z dnia [...] sierpnia 2011 r. ponadto stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 zł. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 17 marca 2011 r. skarżący złożył do Prezydenta wniosek o zmianę licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, z powodu zmiany danych, tj. nr EDG z [...] na [...]. Następnie w kwietniu 2011 r. Prezydent z urzędu wszczął wobec skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na niego kary pieniężne, na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.) dalej jako: u.t.d. Prezydent decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakładając na skarżącego karę pieniężną stwierdził, że zgłoszenie zmiany w licencji nastąpiło z uchybieniem czternastodniowego terminu, wskazanego w art. 14 ust. 1 u.t.d. – ponieważ zmiana nr EDG nastąpiła [...] października 2008 r., a skarżący złożył wniosek o zmianę licencji w marcu 2011 r. Następnie po wniesieniu przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako: SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy art. 14 ust. 1 oraz art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d, wyjaśniając, że wobec niezgłoszenia do właściwego organu w terminie 14 dni zmiany nr EDG należało zastosować karę pieniężną w wysokości 1000 zł. Od decyzji tej M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Zaskarżonej decyzji zarzucił między innymi naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) – dalej: k.p.a. oraz art. 95a u.t.d. Skarżący wyraził swoje stanowisko, iż do stanu faktycznego powstałego w 2008 r., nie można było zastosować sankcji przewidzianej w art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., ponieważ przepis ten wszedł w życie dopiero w dniu 1 marca 2011 r. W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że stan niezgłoszenia przez skarżącego zmiany danych istniał w chwili obowiązywania tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 24 lutego 2012 r. uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymana nią w mocy naruszają prawo. Sąd wyjaśnił, że w sprawie na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencji o zmianie nr EDG. Jednak na dzień konieczności zgłoszenia wskazanej zmiany obowiązywała ustawa o transporcie drogowym (w brzmieniu zawartym w Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 t.j). W myśl ustawy – obowiązującej do dnia 1 marca 2011 r., jedyną sankcją dla przewoźnika – skarżącego, za nie zgłoszenie zmiany nr EDG była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Taka sankcja została utrzymana także w ustawie, w wersji obowiązującej po 1 marca 2011 r. Sąd nie przychylił się więc do stanowiska, że wprowadzona od 1 marca 2011 r. sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych jest "względniejsza" dla skarżącego, niż poprzednio obowiązujące cofniecie licencji, skoro po 1 marca 2011 r., ustawodawca przewidział obydwie ww. kary. Ponadto WSA orzekł, żę zdarzenie w postaci niezgłoszenia przez skarżącego zmiany nr EDG nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego, a czternastodniowy termin do zgłoszenia tej zmiany wyekspirował dla skarżącego pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o transporcie drogowym – znowelizowanej ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U z 2011 r., nr 5, poz.13). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r., karze pieniężnej w wysokości 1.000 złotych - przewidzianej w znowelizowanym brzmieniu ustawy o transporcie drogowym, za nie zgłoszenie na piśmie organowi zmiany w nr EDG – może podlegać jedynie podmiot, który owej zmiany nie przekazał organowi w terminie 14 dni od powstania zmiany, jeżeli zmiana danych, a tym samym obowiązek jej przekazania organowi powstały po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero z dniem 1 marca 2011 r., pojawiła się prawna podstawa do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku, którego dotyczy niniejsza sprawa. Sąd wskazał także, że organ dokonując interpretacji art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. zrobił to z naruszeniem zasady lex retro non agit – a więc naruszył prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy. Oznacz to, że przepis art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mógł być zastosowany wobec skarżącego, gdyż uregulowano w ten sposób sytuację "prawnie zamkniętą", zakończoną na gruncie starego prawa. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. – poprzez uznanie, że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ut.d., zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, a których skutki trwają już w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niemożliwości stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej) w sytuacji, gdy czternastodniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., upłynął przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed 1 marca 2011 r. Wskazując na powyższe naruszenia, SKO na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., zaś ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że skonstruowany zarzut kasacyjny należało uznać za pozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz usprawiedliwiony w okolicznościach faktycznych sprawy i obowiązującym systemie prawa. Wywiedziona skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d., za sprawą uznania, że przepis ten nie reguluje zdarzeń (stosunków prawnych) obejmujących niezgłoszenie organowi licencyjnemu danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.t.d., zapoczątkowanych przed wejściem w życie tego przepisu, których skutki trwają jeszcze w czasie jego obowiązywania, a także niewłaściwe jego zastosowanie polegające na niemożliwości stosowania zawartej w tym przepisie sankcji (kary pieniężnej) w sytuacji, gdy czternastodniowy termin na zgłoszenie organowi licencyjnemu zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, upłynął przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed dniem 1 marca 2011 r. Przechodząc do rozpatrzenia postawionego zarzutu wskazać wstępnie należy, że w sprawie istotne jest to, czy w stanie faktycznym mamy do czynienia ze stanem faktycznym zamkniętym, jak twierdzi Sąd I instancji, czy też ze stanem faktycznym otwartym, jak uważa kasator – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach faktycznych sprawy występuje stan faktyczny otwarty. Skarżący był zobowiązany w terminie 14 dni, licząc od dnia następnego po 28 października 2008 r., czyli po dniu wydania mu zaświadczenia dokumentującego fakt zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...], dokonać zmiany poprzez zgłoszenie nowego numeru organowi licencyjnemu. Termin zgłoszenia zmiany upływał w dniu 11 listopada 2008 r. Stan niezgłoszenia trwał do 17 marca 2011 r., kiedy to skarżący zgłosił zmianę numeru właściwemu organowi. Jest to zatem sytuacja, gdy fakt niezgłoszenia zmiany numeru trwał dalej po upływie czternastodniowego terminu, również po zmianie przepisów w dniu 1 marca 2011 r. Można zatem z przekonaniem skonstatować, że skutki niezgłoszenia zmiany numeru rozciągają się na okres po zmianie przepisów. Mamy zatem do czynienia ze stanem faktycznym zapoczątkowanym pod rządami zmienionych przepisów i trwającym w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanych, inaczej mówiąc mamy do czynienia ze stanem faktycznym otwartym. Zachodzi zatem retrospekcja, a nie retroaktywność. W swej praktyce orzeczniczej w zakresie zasady lex retro non agit Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia retrospektywności, zwanej też retroaktywnością pozorną od rzeczywistej retroaktywności prawa. W przypadku bowiem tej pierwszej nowo ustanowione normy nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, ale tylko – w sposób prospektywny – modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość. Nie dochodzi zatem do retroaktywnego pogorszenia sytuacji prawnej adresatów nowo ustanowionych norm, a tym samym do naruszenia art. 2 Konstytucji (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355, także wyroki TK z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt K 13/99, OTK ZU 7(29)/1999, s.778 oraz z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK ZU 2/1998, s.90). W ocenie TK o retroaktywności nie można również mówić wówczas, gdy nowo ustanowione normy regulują prospektywnie następstwa tzw. zdarzeń w toku. TK ustalił zatem, że w sytuacji, gdy zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, to z chwilą wejścia w życie nowych przepisów, stosuje się do nich właśnie te nowe przepisy. Przy czym nie dochodzi w żadnym przypadku do naruszenia zasady retroaktywności. O takim naruszeniu można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby nowej ustawie nadano moc obowiązująca wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tej ustawy w życie. To rozróżnienie retroaktywności i retrospektywności przepisów prawa TK uznał za konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku ustawodawca nie mógłby dokonywać jakichkolwiek zmian czy nowelizacji aktów normatywnych, zwłaszcza wówczas gdyby nowa regulacja, z jakichś powodów, była mniej korzystna dla zainteresowanych podmiotów – adresatów tych norm (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355-356, także wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK ZU nr 2(17)/1998 s. 90). Analizując sporne zagadnienie warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że do stosunków prawnych, które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal pod rządami nowych regulacji, należy stosować nowe prawo. W jednym z wyroków NSA stwierdził, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09, LEX nr 1330770). W innym zaś zauważył, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowe rozporządzenie (w treści uwzględniającej nowelizację) ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej treści rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 443/09, LEX nr 596825). Mając na względzie powyższe rozważania jednoznacznie stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy należało zastosować art. 95a u.t.d., tj. przepis, który został wprowadzony do systemu ustawy o transporcie drogowym od dnia 1 marca 2011 r., gdyż powstały na gruncie dawnych przepisów obowiązujących do 28 lutego 2011 r. stosunek prawny w postaci obowiązku strony (podmiotu gospodarczego) do zgłoszenia organowi licencyjnemu zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej z numeru [...] na numer [...], trwał nadal po zmianie ustawy, tj. od 1 marca 2011 r. Była to zatem sytuacja w toku, inaczej mówiąc stan faktyczny otwarty, do którego należało w świetle Konstytucji, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także głosu nauki – zastosować nowe prawo. Warto też przywołać jedno z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące stosowania prawa względniejszego w przypadku zmiany przepisów o charakterze materialnoprawnym, stanowiące konsekwencję obowiązywania konstytucyjnej zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprawdzie orzeczenie to zapadło na gruncie przepisów prawa podatkowego, ale jest adekwatne ze względu na charakter stosunku prawnego dla zaistniałego sporu. Z wyroku tego wynika, że dokonując tzw. wykładni prokonstytucyjnej prawa, mającej na celu przestrzeganie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy stwierdzić, że w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnej uwzględniającej uprawnienia podatników na podstawie dawnej ustawy, zaistniałą kolizję ustaw w czasie należy rozwiązać z uwzględnieniem art. 2 Konstytucji, w ten sposób, że należy stosować normę nową, chyba że norma poprzednio obowiązująca jest względniejsza (korzystniejsza) dla podatnika. Innymi słowy, regułą jest stosowanie ustawy (normy) nowej (jeśli nie pogarsza ona sytuacji prawnej) podatnika, wyjątkiem zaś – stosowanie ustawy (normy) poprzedniej (jeśli w świetle jej przepisów sytuacja prawna podatnika jest wówczas korzystniejsza) (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1996/11, LEX nr 1230189). Porównując sankcje wynikające z ustawy dawnej i nowej, należy wskazać, że na gruncie dotychczasowych przepisów niezgłoszenie zmiany wiązało się z fakultatywnym cofnięciem licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Po zmianie od 1 marca 2011 r. sankcją jest obligatoryjna kara pieniężna (art. 95a u.t.d.) i fakultatywna sankcja w postaci cofnięcia licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Przede wszystkim stwierdzić należy, że współistnienie po 1 marca 2011 r. dwóch sankcji nie pozwala na podwójne karanie za to samo przewinienie, poprzez cofniecie licencji i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł, stoi temu na przeszkodzie art. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97, LEX nr 32905 oraz wyrok TK z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt P 43/06, LEX nr 316027). W ocenie NSA nie można uznać na gruncie nowych przepisów istnienia sankcji alternatywnej (kary pieniężnej i cofnięcia licencji). Obligatoryjny charakter kary pieniężnej, z jednej strony wskazuje na brak wyboru, z drugiej zaś nakłada na organ obowiązek zastosowanie kary pieniężnej. Poza tym zgodnie z regułą kolizyjną chronologiczną norma późniejsza uchyla na płaszczyźnie stosowania prawa normę wcześniejszą. W przekonaniu NSA, mimo tego, że przepisy dawne przewidywały sankcję fakultatywną, a nowe obligatoryjną i fakultatywną, stwierdzić należy, przy uwzględnieniu powyższej argumentacji, że sam charakter sankcji przekonuje, iż względniejszą jest kara pieniężna w wysokości 1.000 zł, niż cofnięcie licencji, które w ogóle uniemożliwia świadczenie usług. W ponownym postępowaniu Sąd I instancji dokona powtórnej oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem przedstawionej w niniejszym wyroku argumentacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.