II GSK 1299/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Aleksandra Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K., G. K., I. A.- P.P.H. P. s.c.- K. P., K. G., A. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 520/16 w sprawie ze skargi P. K., G. K., I. A.- P.P.H. P. s.c.- K. P., K. G., A. I. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt VI SA/ Wa 520/16, oddalił skargę P. K., G. K. i I. A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Podczas rutynowego objazdu drogi krajowej nr [...] B. – G. w km 29+200 strona lewa w miejscowości B. stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi krajowej poprzez usytuowanie bez zezwolenie zarządcy drogi dwóch dwustronnych reklam o treści: "AUTOMECHANIKA...." i "KLIMATYZACJE" zlokalizowanych częściowo w pasie drogowym. Na okoliczność ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego zarządca drogi krajowej zlecił wykonanie operatu pomiarowego, który został opracowany przez uprawnionego geodetę w dniu [...] marca 2015 r. Obmiar wykonany w terenie za pomocą odbiornika Leica CS15 jednoznacznie wskazał powierzchnię zajęcia pasa drogowego DK [...] poprzez umieszczenie dwóch, dwustronnych reklam, wynoszącą: 1. 2x5,22m² reklama o treści: "AUTOMECHANIKA...", 2. 2x2,62m² reklama o treści "KLIMATYZACJE". Łącznie pas drogowy został zajęty na powierzchni: 15,68 m². Po przeprowadzeniu postępowania GDDKiA decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1, w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. – dalej u.d.p.) i § 4 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1608 – dalej rozporządzenie) oraz art. 104 k.p.a. nałożył na P. K., G. K. i I. A. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą P.P.H. A. sp. c. K. P., K. G., A. I. karę pieniężną w wysokości 26.969,60 zł z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] B. – G. w km 29+200 strona lewa w miejscowości B. poprzez umieszczenie części dwóch dwustronnych reklam o treści "AUTOMECHANIKA..." i "KLIMATYZACJE" o łącznej powierzchni w pasie drogowym 15,68 m² bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 12 marca 2015 r. do dnia 23 kwietnia 2015 r. tj. 43 dni. Do naliczenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia przyjęto powierzchnię reklam określono w operacie geodezyjnym oraz okres od dnia sporządzenia operatu geodezyjnego ([...].03.2015 r.) do ostatniego dnia, w którym to pozostawały one w pasie drogowym ([...].04.2015 r.), tj. za okres 43 dni. Powyższa kara została obliczona w następujący sposób: Ilość dni zajęcia – 43 dni; Stawka opłaty – 4 zł; Powierzchnia reklam w pasie drogowym – 15,68 m². Wysokość kary za reklamę o treści: "AUTOMECHANIKA...": 10,44 m² x 4 x 10 (dziesięciokrotnie podwyższona opłata) x 43 dni = 17.956,80 zł; Wysokość kary za reklamę o treści: "KLIMATYZACJE": 5,24 m² x 4 x 10 (dziesięciokrotnie podwyższona opłata) x 43 dni = 9.012,80 zł; Wysokość kary łącznie za obie reklamy: 17.956,80 zł + 9.012,80 zł = 26.969,60 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. GDDKIA po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2015 r. Uzasadniając wydaną decyzję organ podniósł, iż decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia takiego faktu na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego, czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć stosowne zezwolenie i że zajmuje pas drogowy. Organ podniósł, że wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi krajowej. Postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. Zdaniem Sądu I instancji, z materiału dowodowego sprawy, w szczególności z operatu geodezyjnego oraz książki kontroli pasa drogowego wynika, że skarżący dopuścili się zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Nie ulega wątpliwość, że reklama należąca do skarżących częściowo znajdowała się w pasie drogowym (część o łącznej powierzchni 15,68 m2) drogi krajowej nr [...]. Tym samym ziszczona została przesłanka do nałożenia w drodze decyzji na skarżących kary za zajęcie bez stosownego zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej. Stwierdzenie zaś zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. W ocenie Sądu I instancji, organ administracji w wyczerpującym zakresie wyjaśnił wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a argumentacja organu w tym zakresie, obejmująca też proces subsumcji ustaleń stanu faktycznego pod zastosowane normy prawa, nie budzi zastrzeżeń. W celu dokonania kontroli faktycznego zajęcia pasa drogowego na zlecenie zarządcy drogi opracowany został operat pomiarowy, służby drogowe prowadziły systematycznie kontrolę zajęcia pasa drogowego - co znajduje odzwierciedlenie w dzienniku objazdów drogi – a także wykonano dokumentację fotograficzną. Ponadto w dniu [...] kwietnia 2015 r. przy udziale jednego ze skarżących – P. K., przeprowadzona została wizja lokalna, podczas której stwierdzono usunięcie reklam z pasa drogowego. Skarżący nie wniósł żadnych uwag do protokołu. Biorąc powyższe pod uwagę podniesiony przez stronę zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., Sąd uznał za niezasadny. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron, opracowanie opinii. Sąd wskazał przy tym na różnicę pomiędzy dowodem z opinii biegłego a dowodem z oględzin. Opinia biegłego ma na celu pomoc organowi administracji w ustaleniu okoliczności stanu faktycznego wymagających specjalistycznej wiedzy, zaś oględziny mają na celu ustalenie stanu faktycznego przez naoczne sprawdzenie. Natura tych środków dowodowych jest więc inna, co powoduje, że inaczej należy zapatrywać się na udział stron w tych czynnościach. Do opinii biegłego strona może się odnieść po jej sporządzeniu i to jest jej gwarancja udziału w sprawie; co innego oględziny - te są wykonywane z udziałem stron, bo ich celem jest naoczne sprawdzenie stanu rzeczy, do wyjaśnienia których nie jest wymagana specjalistyczna wiedza będąca udziałem opinii biegłego. Przy czym wizja lokalna/oględziny przeprowadzone przez biegłego przed sporządzeniem tejże opinii, jednak w związku i na poczet jej wykonania, nie mają charakteru dowodowego w sprawie, gdyż są tylko jedną z czynności poprzedzających sporządzenie opinii, w sytuacji gdy to wyłącznie opinia jest dowodem w sprawie. Dlatego też Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący niezawiadomienia skarżących o czynności dowodowej z opinii biegłego geodety przeprowadzonej w dniu 10 marca 2015 r., skoro czynności biegłego z tego dnia nie miały charakteru dowodu w sprawie, tylko charakter czynności poprzedzających jego sporządzenie, czyli sporządzenie operatu geodezyjnego z dnia [...] marca 2015 r., w którym to sporządzeniu strona – w myśl powyższego – nie uczestniczy. Organ nie był zatem zobowiązany powiadomić skarżących o tych czynnościach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - przepisów postępowania, a to art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi, - przepisów prawa materialnego, a to art. 40 ust. 12 pkt. 1 w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, i przyjęcie, że wspólnicy dopuścili się naruszenia pasa drogowego, co skutkowało naliczeniem opłaty za jego zajęcie bez zezwolenia. Wskazując na powyższe uchybienia, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podnoszone w niej zarzuty należało uznać za nietrafne. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że jest ona sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które w zasadzie należy rozpatrzyć łącznie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia. To na podmiocie planującym zajęcie pasa drogowego spoczywa obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia, zaś zaniechanie jego uzyskania i zajęcie pasa bez zezwolenia stanowi działanie bezprawne i podjęte niejako "na ryzyko" podmiotu, który tego zajęcia dokonał. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Z tych przepisów nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia, a samo nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Z powyższego wynika, że okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest przede wszystkim ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia, powierzchni zajętego pasa oraz liczby dni zajmowania tego pasa bez zezwolenia. Okoliczności te powinny być ustalone przez organ zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi między innymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. Jednakże – co wymaga podkreślenia – z żadnego przepisu prawa nie wynika jakakolwiek możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jak również nie ma możliwości miarkowania kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreślić należy, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego, aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia. Obowiązkiem osoby umieszczającej reklamy jest więc powzięcie informacji u zarządcy drogi, czy teren nie stanowi pasa drogowego. Organ nie ma obowiązku zawiadamiać zainteresowanego o nieprawidłowościach i wzywać do usunięcia reklamy przed nałożeniem kary. Przepisy u.d.p. nie zobowiązują bowiem zarządcy drogi do działań o charakterze sygnalizacyjnym, których celem byłoby wezwanie właściciela reklamy do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2579/16, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie niekwestionowany jest fakt zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości wskazanej w decyzji poprzez umieszczenie części dwóch dwustronnych reklam. Przed wszczęciem postępowania w sprawie, na okoliczność ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego, zarządca drogi zlecił wykonanie przez uprawnionego geodetę operatu pomiarowego. Po otrzymaniu tego operatu organ I instancji zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie, w zawiadomieniu tym wyznaczając termin dokonania wizji lokalnej. Z akt wynika, że służby drogowe systematycznie prowadziły kontrolę zajęcia pasa drogowego, a wyznaczona na dzień [...] kwietnia 2015 r. wizja wykazała usunięcie spornych reklam. Zatem analiza całości materiału dowodowego w sprawie, w tym także operatu geodezyjnego, dawała podstawę do ustalenia, że skarżący dokonali zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Wymaga przy tym podkreślenia, że zlecenie uprawnionemu geodecie wykonania czynności geodezyjnych miały na celu w pełni miarodajnie i obiektywnie ustalenie, czy doszło do zajęcia części pasa drogowego, a jeśli tak, to w jakim zakresie. Organ nie maił obowiązku zawiadamiania stron o terminie dokonania tych czynności. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, taki operat stanowi element materiału dowodowego, dającego podstawę do wszczęcia postępowania dotyczącego zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Czynności wykonane przez uprawnionego geodetę nie wymagają obecności strony postępowania, natomiast operat geodezyjny, jako część materiału dowodowego został załączony do akt sprawy, a skarżący mieli możliwość zapoznania się z nim, jak również mogli się do niego odnieść. Ponownie należy przy tym zauważyć, że kara z tytułu zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia nakładana jest na skutek bezprawnego działania strony postępowania i należy się za cały okres bezprawnego zajęcia pasa, a długotrwałość tego zajęcia jest zawsze związana z działaniem zajmującego ten pas, a nie zaś organu. Nałożona kara nie wiąże się z wadliwym działaniem organu tylko z działaniem zajmującej pas drogowy bez zezwolenia i należy się za cały okres bezprawnego zajęcia pasa, długotrwałość zajęcia jest zawsze związana z działaniem zajmującego, nie zaś organu. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych do uchylenia zaskarżonego wyroku i dlatego orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a.