II GSK 1313/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych M. K. S. oraz Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1067/17 w sprawie ze skargi Izby Komorniczej w Łodzi na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargi kasacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1067/17, po rozpoznaniu skargi Izby Komorniczej w Łodzi na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r., umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz 2/ zasądził na rzecz Izby Komorniczej w Łodzi zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania M. K. S., zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i zasądzenia od Izby Komorniczej w Łodzi na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto kasator, na podstawie art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: 1. pisma z Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...].12.2017 r. znak: [...]; 2. uchwały nr [...] Rady Izby Komorniczej w Łodzi z dnia [...].12.2017 r.; 3. zarządzenia Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. nr [...] z dnia [...].12.2017 r. w sprawie wyznaczenia zastępcy komornika sądowego; 4. pisma Izby Komorniczej w Łodzi z dnia [...].01.2018 r. znak: [...]; 5. pisma Prezesa Sądu Apelacyjnego w Ł. nr [...] z dnia [...].01.2018 r. - w celu wyjaśnienia okoliczności prawnych związanych z rozbieżnościami co do skutków wyroku do momentu jego uprawomocnienia i wynikającą stąd potrzebę zmiany treści ww. wyroku. Na podstawie art. 179a § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o zastosowanie przez Sąd I instancji trybu autokontroli, ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku o następującej treści: 1. uchyla wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Izby Komorniczej w Łodzi kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. stwierdza, że uchylona decyzja wywołuje skutki prawne do chwili uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 152 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na braku dodatkowego rozstrzygnięcia (postanowienia) w wyroku w przedmiocie skutków prawnych jakie wywołuje zaskarżona w tej sprawie decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego nr [...], na skutek jej uchylenia nieprawomocnym wyrokiem do momentu jego uprawomocnienia mimo, że w uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wprost stwierdził, że wydany w tej sprawie wyrok nie wywołuje skutków prawnych do chwili jego uprawomocnienia (str. 8 uzasadnienia wyroku). Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył w niniejszej sprawie również Minister Sprawiedliwości, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien ją oddalić; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na niewyczerpującym odniesieniu się do argumentów prezentowanych przez organ administracji dotyczących braku przepisów materialnego prawa administracyjnego, z których wywodzić można interes prawny izby komorniczej do bycia stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na błędnym wykazywaniu, nie na podstawie przepisów prawa, a w oparciu o fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.05.2017 r., iż izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na niewyjaśnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w jaki sposób organ administracji naruszył wskazane przepisy art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). - prawa materialnego, tj.: e) art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1277 ze zm., dalej: u.k.s.e.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że izba komornicza ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego, a w konsekwencji na uznaniu, że izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu. Odpowiedź na skargę kasacyjną Ministra Sprawiedliwości złożył M. K. S., wnosząc o wezwanie organu do uzupełnienia braków skargi kasacyjnej przez przedłożenie pełnomocnictwa/lub jego odpisu, stanowiącego umocowanie dla r.pr. A. C. do reprezentowania Ministra Sprawiedliwości przed sądami administracyjnymi w sprawach ze skarg na wydane przez niego decyzje administracyjne (w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 3 p.p.s.a.). W przypadku uzupełnienia ww. braku skargi kasacyjnej uczestnik postępowania wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Jednocześnie poinformował, że odpowiedź na skargę kasacyjną w tej sprawie zostanie złożona po uzupełnieniu wskazanego braku formalnego skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty obu skarg kasacyjnych nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Odnosząc się do skargi kasacyjnej sformułowanej przez Ministra Sprawiedliwości należy zauważyć, iż skarga ta została oparta w zasadniczej części na zarzutach procesowych, a jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano na przepis art. 28 k.p.a. mówiący o interesie prawnym strony w występowaniu w postępowaniu administracyjnym oraz na art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach dotyczący współdziałania organu samorządu komorniczego w podejmowaniu decyzji o powołaniu na stanowisko komornika sądowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasadniczego zarzutu procesowego skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, należy stwierdzić, że zarzut ten jest pozbawiony merytorycznego uzasadnienia, tym bardziej, że skarżący organ nie wykazał, aby ewentualne naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera ono wszystkie istotne elementy określone w ww. przepisie, w tym również przytoczenie zarzutów strony skarżącej i stanowisko organu wraz z jego argumentacją, a ponadto wyjaśnienie szczegółowe podstawy prawnej i wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji wyraził jednoznaczny pogląd prawny w sprawie legitymacji organu samorządu komorniczego w sprawach powołania, który sprowadza się do stanowiska, że Izba Komornicza miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i mogła być stroną w rozumieniu tego przepisu w postępowaniu z wniosku o powołanie na stanowisko komornika. Uzasadnienie tego stanowiska i argumentacja Sądu I instancji nawiązywała prawidłowo do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/14 przyznającej status strony izbom notarialnym w sprawach powołania na stanowisko notariusza, ale nie była to wyłącznie argumentacja, gdyż przede wszystkim Sąd I instancji właściwie przeanalizował stan prawny wynikający z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, prawidłowo zastosował przepis art. 93 ust. 1 pkt 2, 3 tej ustawy, dokonując pełnej jego wykładni, która zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie nie budzi zastrzeżeń. Omawiając powyższe zagadnienie prawne legitymacji procesowej Izby Komorniczej w sprawach powołania na stanowisko komornika, Sąd I instancji powołał się również na wykładnię konstytucyjną art. 17 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, której dokonywał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny w swoich wyrokach dotyczących również komorników w sprawach o sygn. akt K 5/02, K 2/07, K 21/08, SK 26/03. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższe poglądy zawarte w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, zarówno co do statusu zawodu komornika, do którego niewątpliwie ma zastosowanie przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, a wywody Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na temat sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu komornika przez organ samorządu komorniczego, zakres tej pieczy sięgający również do naboru do tego zawodu realizowanego w ramach art. 11 ustawy o komornikach, nie może być przez Ministra Sprawiedliwości kwestionowany. Wyrazem powierzenia tej pieczy przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników jest opinia rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Osoba prawna – izba komornicza (działająca przez swój organ – radę) ma, wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, uprawnienie do zajmowania stanowiska w formie opinii w sprawie powołania komornika. To uprawnienie daje jej legitymację do występowania na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji sądowym w tego rodzaju sprawach. Należy się zgodzić z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (między innymi w wyrokach z dnia: 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2439/15 oraz 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 762/16), że wyrażenie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. W doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje przekonanie, że o dopuszczalności zastosowania art. 106 k.p.a. przesądza dopiero konkretny pozakodeksowy przepis prawa, a w tym przypadku ewentualnie miałby o tym zadecydować przepis art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach. Jednakże przepis art. 11 ust. 1 należy interpretować w zw. z ust. 4 tegoż artykułu, który przewiduje, że nieprzedstawienie opinii w terminie ustawowym (21 dni) nie stanowi przeszkody do nadania wnioskom dalszego biegu i w konsekwencji wydania decyzji bez opinii rady izby komorniczej. Przepis ten oznacza, że wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska organu samorządu, a pogląd ten znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, gdzie dopuszczalność wydania decyzji bez uwarunkowania jej wyrażeniem opinii przez radę, traktowana powinna być jako opinia nie podlegająca procedurze z art. 106 k.p.a. (M. Stahl: Zakres stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Przegląd Prawa Egzekucyjnego nr 10-11 z 2007 r.). Jeszcze raz należy podkreślić, że Sąd I instancji dokonał wszechstronnej i prawidłowej wykładni przepisów prawa art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o komornikach i egzekucji, a w wyniku tej wykładni nie mógł dojść do innego przekonania, jak uznanie, że izba komornicza ma interes prawny w niniejszym postępowaniu i jest stroną tego postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Absolutnie nie może stać temu na przeszkodzie wykładnia przepisu art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach, gdyż - jak już zaznaczono wyżej - z mocy art. 11 ust. 4 ustawy o komornikach i egzekucji, brak opinii wyklucza stosowanie art. 106 k.p.a. przy podejmowaniu decyzji o powołaniu na podstawie art. 11 ust. 1. Dlatego też nie można było przyjąć, że zgodnie z treścią przepisu art. 11 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy nie mamy w tej sprawie współdziałania i współkompetencji w podejmowaniu decyzji wg reguł przewidzianych w art. 106 k.p.a. i w konsekwencji ta przeszkoda w uczestniczeniu samorządu komorniczego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony nie występuje. Dokonując natomiast oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 152 § 1 p.p.s.a. (przedstawionego w kolejnej skardze kasacyjnej - wniesionej przez uczestnika postępowania – M. K. S.), w punkcie wyjścia przypomnieć należy, że przepis ten stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Zgodnie z art. 168 § 1 p.p.s.a. orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. W związku z powyższym nie ma jednak podstaw, aby kwestionować zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia pogląd, iż wydany w tej sprawie wyrok nie wywołuje skutków prawnych do chwili jego uprawomocnienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2561/17) z omawianych przepisów wynika, że orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności nie ma mocy wiążącej, a tym samym nie wywiera skutków prawnych. Zaskarżony wyrok WSA nie wywołał zatem skutku w postaci prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji Ministra Sprawiedliwości i w tym znaczeniu pogląd ten jest prawidłowy. W omawianym kontekście należy również dodać, iż art. 152 § 1 p.p.s.a. ustanawia ustawową zasadę niewywoływania przez uchylony akt lub czynność skutków prawnych dopuszczając odstępstwo od powyższej zasady, gdy sąd postanowi inaczej, przy czym ustawa nie ustanawia żadnych przesłanek wymaganych do odstąpienia przez sąd od wspomnianej zasady pozostawiając kwestię określania tego wyjątku uznaniu sądu. WSA nie jest również w tej kwestii związany żądaniem stron postępowania. W takiej sytuacji wystarczy, że sąd da wyraz swemu przekonaniu w uzasadnieniu orzeczenia (co też uczynił w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji) i wcale nie musi w tej kwestii polemizować ze stanowiskiem strony, ani też wyjaśniać jej, że jej pogląd o konieczności wydania orzeczenia w trybie art. 152 § 1 p.p.s.a. jest błędny (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., I OSK 1351/16; por. też A. Kabat, Komentarz do art.152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex 2018). Zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł więc odnieść pożądanego przez kasatora skutku. Na zakończenie należy odnieść się także do przedstawionych w toku rozprawy wywodów stron dotyczących regulacji wynikających z art. 12 ust 1 zdanie 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. 2018, poz. 771), w świetle którego rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika oraz art. 289 tej ustawy, w myśl którego postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy uchylanej w art. 305 (tj. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, Dz.U. z 2017 r. poz. 1277 ze zm.) i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, z tym że do tych postępowań stosuje się przepis art. 12 ust. 1. W tym kontekście należy więc zauważyć, iż wskazane zmiany stanu prawnego nie mogą mieć jednak wpływu na ocenę skargi kasacyjnej. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności z prawem aktów lub czynności administracyjnych wydanych w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 3 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 202 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 1534, poz. 1269). Sąd administracyjny nie zastępuje organu, nie wykonuje czynności administracyjnych i dlatego ma wyłącznie uprawnienia kasacyjne. Przeprowadzana przez sąd kontrola może nastąpić wyłącznie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Następuje ona również na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie a nie w dniu orzekania (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1675/06). Nie oznacza to jednak, że zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego aktu nie mają żadnego znaczenia. W razie bowiem uchylenia przez sąd tego aktu, organ rozpoznający sprawę ponownie będzie musiał rozważyć znaczenie tych zmian dla rozpoznawanej sprawy i w razie konieczności je uwzględnić przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych zarzutów należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.