II GSK 1319/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1618/21 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 marca 2021 r. nr KOC/3147/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 marca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie przeprowadzili w dniach 17, 25, 27 stycznia 2020 r. oraz 20 lutego 2020 r. kontrolę pasa drogowego [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza reklamowego o zmiennej treści. Decyzją z 26 maja 2020 r. wydaną na podstawie m.in. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470; dalej: udp) Prezydent m.st. Warszawy wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 2094 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach 17, 25, 27 stycznia oraz 20 lutego 2020 r. poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m2, natomiast w dniach 18-24, 26, 28 stycznia – 19 lutego 2020 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,38 m2. Organ ustalił wysokość kary jako iloczyn: zajętej powierzchni pasa drogowego oraz powierzchni reklamy i nośnika reklamowego, stawki kar, która stanowi dziesięciokrotność opłaty określonej w załączniku nr 3 uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.; dalej: uchwała z 27 maja 2004 r.), tj. poz. 23 (dla drogi powiatowej – reklamy emitowane na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów: 10 zł) oraz poz. 19 (dla drogi powiatowej – inne obiekty budowlane: 3 zł) i liczby dni zajęcia pasa drogowego. W toku postępowania odwoławczego, do akt sprawy dołączono opinię geodezyjną z 15 października 2020 r. dotyczącą usytuowania przedmiotowego nośnika reklamowego, jak również zawiadomiono [...] o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: kpa). Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z 26 maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że ze zgromadzonych dowodów, tj. dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego, karty kontroli, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, wydruku z mapy zasadniczej oraz opinii geodezyjnej, wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Na mapie oznaczono linie rozgraniczające pas drogowy oraz lokalizację reklamy w przestrzeni nad wydzielonym pasem drogowym. Zdaniem organu nieobecność [...] podczas kontroli pasa drogowego nie świadczy o pozbawieniu jej prawa do udziału w postępowaniu w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. [...] miała bowiem zapewniony dostęp do wszystkich materiałów dowodowych zgromadzonych w tym postępowaniu i mogła się z nim zapoznać oraz zająć w tym zakresie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja SKO, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa. W ocenie Sądu I instancji zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia, że reklama w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji zajmowała pas drogowy bez zgody zarządcy drogi. Reklama została umieszczona na ścianie budynku [...] w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, obejmujących ujęcia budynku również pod kątem umieszczonej na nim reklamy, ale również z pozostałych dowodów, tj. z protokołu z kontroli pasa, karty zajęcia pasa, mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego przy [...] oraz zaznaczoną lokalizacją nośnika reklamowego, wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej. Zdaniem WSA istotne znaczenie ma przy tym znajdujący się w aktach sprawy szkic naniesionego pomiaru nośnika reklamowego, umieszczonego w granicach pasa drogowego sporządzony przez uprawnionego geodetę, który wyrysował wyraźnie granicę pasa drogowego oraz nośnik. W konsekwencji ze szkicu wprost wynika, że nośnik ten został umieszczony w obszarze pasa drogowego. W ocenie WSA także ramy wyświetlanego obrazu wyodrębniające jego postrzeganie i podkreślające emitowaną treść stanowią informację wizualną i wliczają się do powierzchni reklamy lub nośnika, bowiem jednocześnie stanowią także ich element konstrukcyjny i zamocowanie. Sąd I instancji oddalił wniosek [...] o dopuszczenie dowodów z opinii [...] (dalej: [...]) i wyjaśnił, że dokumenty, na które powołuje się [...], nie podważają prawidłowości mapy sporządzonej przez geodetę i wydanej na jej podstawie decyzji. Sąd I instancji podniósł, że sam fakt braku udziału [...] w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego. [...] miała możliwość poznać dowody z akt sprawy, była też zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a z akt tego postępowania nie wynika, żeby uniemożliwiono jej udział w sprawie. Fakt, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomiono jej o możliwości wypowiedzenia się w sprawie - wobec braku nowych dowodów na tym etapie postępowania - pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji uznał, że wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, czyli z uwzględnieniem stawki wynikającej uchwały z 27 maja 2004 r. W ocenie WSA zrozumiałe jest także rozróżnienie w zaskarżonej decyzji okresów, w których reklama była emitowana oraz w których nie wyświetlano treści reklamowych na nośniku [...]). Zdaniem WSA logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego było przyjęcie przez organ, że nośnik znajdował się w pasie drogowym także w dniach pomiędzy kontrolami. Zdaniem WSA w poz. 19 załącznika nr 3 do z 27 maja 2004 r. prawodawca nie miał na myśli obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.; dalej: pb), lecz wszelkie obiekty niewymienione w punktach 1-18a tabeli, niebędące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w punktach 20-35 tabeli tego załącznika). W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: ppsa). II [...] wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 ppsa w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 kpa poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego, w tym uznanie odmowy dopuszczenia wniosków dowodowych skarżącego, a ponadto poprzez odmówienie przez Sąd dopuszczenia dowodów z wnioskowanych przez skarżącego dokumentów i wadliwe przyjęcie, iż materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego [...], podczas gdy w sprawie nie zgromadzono żadnych dowodów na funkcjonowanie nośnika pomiędzy dniami kontroli, a zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do stwierdzenia, że (nawet w dni kontroli) nośnik zajmował pas drogowy, tj.: brak w aktach opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym (zwłaszcza co do którego tyczy się niniejsze postępowanie) przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego; 2) art. 151 ppsa w zw. z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że organ I instancji (Prezydent m.st. Warszawy - Zarząd Dróg Miejskich) nie był zobowiązany do zawiadomienia skarżącego o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, a także do zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania, podczas gdy brak takich zawiadomień pozbawił skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na jego kluczowym etapie (przed wydaniem decyzji w I instancji), w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy naruszenia w sferze dopuszczenia skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu skutkować powinny uchyleniem zaskarżonych decyzji; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) paragrafów (§) 24 - 26 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 4 pkt 1 udp w zw. z art. 7 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tych przepisów przy rozpatrywaniu sprawy, co doprowadziło WSA do błędnych ustaleń, że zgromadzone przez organy w toku postępowania administracyjnego dokumenty mogły stanowić podstawę do uznania naruszenia pasa drogowego, podczas gdy do takich ustaleń konieczne było opracowanie przez organ mapy do celów prawnych w odpowiedniej skali, z wykorzystaniem informacji zawartych w materiałach PZGiK; 2) art. 40 ust 12 udp w zw. z art. 4 pkt 1 udp poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym zważywszy na jego położenie względem jezdni [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym; 3) art. 40 ust 3, 6, 8 i 12 udp w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały z 27 maja 2004 r. w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 pb poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nośnik reklamowy stanowi obiekt budowlany w rozumieniu pb, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały z 27 maja 2004 r. (stawka za "inne obiekty budowlane") podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana w stawce za "inne obiekty budowlane"; 4) art. 40 ust. 6 i 12 udp poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe doliczenie powierzchni ramki nośnika do powierzchni wyświetlacza reklamowego, w sytuacji gdy ramka nośnika nie wyświetla reklamy, a zatem uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na nośniku. W ocenie [...] konsekwencją powyższych naruszeń było naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji (SKO w Warszawie) oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powinny były zostać uchylone. Na podstawie art. 106 § 3 ppsa [...] wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci opinii [...] celem wykazania, że w materiale dowodowym brak jest wiarygodnych dowodów jednoznacznie wskazujących na zajęcie przez [...] pasa drogowego. Podnosząc te zarzuty [...] wniosła na podstawie art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie decyzji organów I i II instancji, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i o rozpoznanie skargi na rozprawie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, w którym Sąd I instancji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do przypisania stronie naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego, co w konsekwencji uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej stanowiącej dziesięciokrotność opłaty ustalonej w sposób, o którym mowa w art. 40 ust. 12 udp. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie odnosił się już do występujących na gruncie rozpatrywanej sprawy problemów prawnych (por. m.in. wyroki NSA z 14 stycznia 2026 r. sygn. akt II GSK 1944/22, II GSK 1454/22, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych wyroków, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych realizuje między innymi, ten cel polityki ustawodawcy, który - jak wynika z to art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 tej ustawy – wyraża się w ochronie pasa drogowego oraz w ścisłym reglamentowaniu możliwości jego zajęcia. Stąd też, tworząc warunki, od spełnienia których w ogóle dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zajmowanie pasa drogowego na cele inne, niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawodawca generalnie uzależnił zajęcie pasa drogowego na te "inne cele" od zezwolenia zarządcy drogi, którego walor prawny wyraża się w tym, że na warunkach nim określonych stanowi ono tytuł prawny upoważniający określony podmiot do zajęcia oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg. Zatem niezasadna jest argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego miałoby nie wymagać zgody zarządcy drogi, jeżeli – jak podnosi strona (s. 17 skargi kasacyjnej) – nośnik reklamy "[...] zlokalizowany jest w miejscu, w którym nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla obiektów i osób poruszających się po pasie drogowym". Tezie tego rodzaju sprzeciwia się bowiem jednoznaczny w swej treści przepis art. 39 ust. 3 przywołanej ustawy, z którego wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym, między innymi, reklam może nastąpić w szczególnie uzasadnionych wypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (z zastrzeżeniem, niemających zastosowania w sprawie wyjątków), który odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a, który ustanawia wymagania dla reklamy emitującej światło. Wobec funkcji pasa drogowego, jako obiektu (por. art. 4 pkt 1 udp) oraz prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia, akcentuje się więc jego szczególny status publicznoprawny (zob. wyrok NSA z 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10), co powoduje, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Z art. 39 ust. 1 udp wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się, między innymi, lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może natomiast – jako wyjątek od zasady – nastąpić na warunkach określonych w ust. 3 art. 39 przywołanej ustawy. Przedstawione uwagi wprowadzające nie są bez znaczenia dla wniosku, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem kontrolowanego wyroku. Operując – co trzeba podkreślić – w jej granicach, wobec treści art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp, który stanowi podstawę rekonstruowania znamion deliktu polegającego na zajęciu bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy i określa tym samym zbiór prawnie relewantnych faktów podlegających ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia – za uprawniony trzeba uznać wniosek, że przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie i skutecznie nie podważone przez stronę – o czym mowa dalej – ustalenia stanu faktycznego – a mianowicie, zajmowanie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi powiatowej) uzasadniały, aby obrazujące je zachowanie (działanie) kwalifikować jako delikt, o którym jest mowa w przywołanym przepisie prawa, a co więcej, aby zachowanie to przypisać stronie skarżącej. Zwłaszcza, że na gruncie art. 40 ust. 12 przywołanej ustawy prawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumianego, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11), co oznacza, że stanowi to podlegający ustaleniu fakt. W tym też kontekście trzeba podnieść, że ustalonych faktów o prawnie istotnym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (pkt 1. ppkt 1) – ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej). Nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało – czy też mogło mieć – istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym w zakresie odnoszącym się do przeprowadzonych bez jej udziału czynności kontrolnych oraz dowodu z oględzin nośnika reklamowego, co miałoby naruszać – jako wzorce kontroli legalności tej decyzji – przepisy art. 10 § 1 i art. 79 § 1 kpa (pkt 1. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej), a ponadto naruszać przepisy art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1 i art. 136 kpa (pkt 1. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej, a to wobec deficytów ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie, których źródłem – jak podnosi strona – miałoby być nieprzeprowadzenie koniecznych i zarazem miarodajnych dowodów pozwalających na ustalenie lokalizacji spornej reklamy w terenie, w tym w szczególności dowodu z opinii biegłego geodety oraz dowodu z mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym, a ponadto wobec deficytów tych ustaleń w zakresie odnoszącym się do braku wyjaśnienia czasu zajmowania pasa drogowego przez umieszczenie w nim nośnika reklamowego, co miałoby jednocześnie nie pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do zasadności, wręcz konieczności, przeprowadzenia – na podstawie art. 106 § 3 ppsa – dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej. Odpowiadając na zarzuty adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz na wymieniony wniosek dowodowy, trzeba przede wszystkim podnieść, że wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, płaszczyzny umożliwiającej podjęcie merytorycznej oraz skutecznej polemiki z przywołanymi powyżej faktami – a co za tym idzie z zawartą w zaskarżonym wyroku oceną o prawidłowym ich ustaleniu – w żadnym stopniu, ani też zakresie nie może stanowić przepis art. 106 § 3 ppsa. Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 ppsa za uzasadniony trzeba bowiem uznać wniosek, że celem regulacji zawartej w art. 106 § 3 ppsa – która stanowi o uzupełniającym postępowaniu dowodowym z dokumentu – nie jest – co trzeba podkreślić – ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. wyroki NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; z 9 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1288/18). Jeżeli w tym też kontekście podnieść, że wobec treści oraz funkcji przepisu art. 106 § 3 ppsa nie tworzy on podstaw, aby w oparciu o jego regulację żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego odnośnie do istnienia nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podnosiła w toku postępowania przed organem administracji (zob. wyrok NSA z 6 października 2009 r., sygn. akt II FSK 615/08) – co nie jest bez znaczenia, gdy datę wydania kontrolowanej decyzji (23 marca 2021 r.) zestawić z datami sporządzenia części wskazanych w skardze kasacyjnej opinii (11 stycznia 2022 r., 17 stycznia 2022 r.) – a przede wszystkim, że przepis ten nie jest instrumentem służącym kwestionowaniu ustaleń faktycznych, które zdaniem strony skarżącej nie są prawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08). Ponadto przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Już pierwszy z powołanych warunków nie został spełniony. Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Z tych wszystkich względów wniosek ten trzeba uznać za niezasadny. W odpowiedzi natomiast na zarzut zmierzający do wykazania braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym (pkt 1. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej) – co miałoby się odnosić, jej zdaniem, do przeprowadzenia bez jej udziału czynności kontrolnych oraz dowodu z oględzin nośnika reklamowego – wymaga wyjaśnienia i zarazem podkreślenia, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie stanowiło konsekwencję wyniku (ustaleń) kontroli pasa drogowego, do której przeprowadzenia właściwy zarządca drogi jest uprawniony i zarazem zobowiązany, co wprost wynika z powierzonych mu w tym zakresie zadań (por. art. 20 udp). Jeżeli wszczęcie oraz prowadzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zostało poprzedzone kontrolą miejsca usytuowania spornej reklamy, to siłą rzeczy nie sposób było oczekiwać stosowania przez organ administracji dla potrzeb przeprowadzenia tejże kontroli przepisów art. 10 § 1, czy też art. 79 § 1 kpa, skoro postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie nie zostało jeszcze wszczęte. To wynik kontroli pasa drogowego drogi krajowej miał bowiem miarodajne znaczenie dla ustalenia zaistnienia okoliczności zajęcia pasa drogowego przez sporny nośnik reklamowy, determinując tym samym ocenę odnośnie do zaktualizowania się przesłanek podjęcia z urzędu stosownych działań procesowych, a mianowicie wszczęcia postępowania administracyjnego wobec podmiotu, któremu należało przypisać wymienione naruszenie, albo – wobec przeciwnych ustaleń kontroli – odstąpienia od podejmowania tychże działań. W związku z tym więc, że przeprowadzona kontrola pasa drogowego, a co za tym idzie kontrola miejsca usytuowania spornej reklamy oraz nośnika reklamowego nie była dowodem z oględzin, a jedynie rutynowymi działaniami kontrolnymi zarządcy drogi, to strona skarżąca siłą rzeczy nie mogła w niej uczestniczyć, albowiem przed wszczęciem postępowania w rozpatrywanej sprawie – co nastąpiło zawiadomieniem z 3 lutego 2020 r. – nie była jeszcze jego stroną, w rozumieniu art. 28 kpa. Jeżeli przy tym, z wymienionej kontroli został sporządzony stosowny protokół oraz dokumentacja fotograficzna, które zostały włączone do materiału dowodowego sprawy i strona nie była pozbawiona prawa, ani też możliwości zapoznania się z nimi, w tym także przeciwstawienia im innych dowodów, czy też odmiennej ich oceny, to nie sposób jest twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie miałyby zaktualizować się przesłanki oceny, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w związku z brakiem zapewnienia stronie prawa do brania czynnego udziału w postępowaniu (por. w tej mierze również np. wyroki NSA z: 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 274/12; 16 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 274/20). W odpowiedzi zaś na zarzuty podważające zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania istnienia daleko idących deficytów ustaleń faktycznych, trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku strony, zebrane w sprawie dowody, a mianowicie, sporządzony w trakcie kontroli pasa drogowego protokół, dokumentacja fotograficzna, a zwłaszcza sporządzona przez uprawnionego geodetę opinia geodezyjna z 15 października 2020 r. "Dotycząca usytuowania elektronicznego nośnika reklamowego [...] w pasie drogowym [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], zamontowanego na budynku numer [...], położonym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]" – której integralną częścią jest sporządzona w oparciu o dane ewidencyjne pozyskane z Biura Geodezji i Katastru m. st. Warszawy mapa usytuowania nośnika w pasie drogowym (w skali 1:250 oraz 1:100), która, co istotne, zawierając opis zastosowanych technologii pomiarowych, jednoznacznie stwierdza, że nośnik reklamowy został zamontowany bezpośrednio na ścianie budynku i jest wysunięty względem budynku w kierunku osi ulicy – oraz dołączony do akt sprawy wyrys oraz wypis z ewidencji gruntów dla wymienionych działek były wystarczające dla ustalenia istotnych w sprawie faktów, a co za tym idzie do przypisania stronie naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego poprzez zlokalizowanie w nim należącego do [...] nośnika reklamowego z reklamą bez zezwolenia zarządcy drogi oraz nałożenia kary pieniężnej. W opozycji do stanowiska podważającego prawidłowość przeprowadzonych w sprawie ustaleń z pozycji argumentu o braku zupełności i kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a mianowicie braku dowodu (dokumentu) w postaci mapy do celów prawnych "z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym" trzeba stwierdzić, że wskazywane przez stronę źródła dowodowe nie mają charakteru specjalnego – wręcz zastrzeżonego, czy koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Z punktu widzenia celu i przedmiotu postępowania w rozpatrywanej sprawie za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymienione powyżej dowody – w tym zwłaszcza protokół kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna, opinia geodezyjna oraz wyrys z ewidencji gruntów były wystarczające dla ustalenia punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest bowiem – co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że nie jest zasadny zarzut z pkt 2. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia § 24 – 26 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zwłaszcza, gdy w relacji do czasu trwania przypisanego stronie naruszenia podkreślić, że uzyskało ono moc obowiązującą w dniu 22 sierpnia 2020 r., co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że jego przepisy nie mogły stanowić adekwatnych wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a co więcej, gdy podkreślić, że wymienione rozporządzenie podobnie, jak i uprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdy chodzi o określone nimi standardy miało inne cele, a wykonywanie opracowań w przewidzianym nimi reżimie każdorazowo zależy od okoliczności sprawy – określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak również z § 75 rozporządzenia dnia 9 listopada 2011 r. oraz § 24 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2020 r., z których wynika, że mapy do celów prawnych sporządza się na potrzeby podziałów nieruchomości oraz typowych postępowań sądowych i administracyjnych. Chodzi, między innymi, o postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa. W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest – co do zasady – sporządzenie mapy do celów prawnych, albowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego jest przedmiotem ustaleń przeprowadzanych przez organ administracji w toku postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 kpa) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których jest mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 – "Prace geodezyjne i kartograficzne"). Zwłaszcza, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza więc – co w korespondencji do powyższego i zarazem w opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba podkreślić – stosowanie formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego, a mianowicie dowodu z mapy prawnej, co stanowiło już przedmiot rozważań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w szeregu orzeczeń zapadłych na gruncie tożsamych lub zbieżnych stanów faktycznych oraz tożsamego stanu prawnego (zob. np. wyroki NSA z: 13 czerwca 2023 r. w sprawach II GSK 1271/21 i II GSK 1165/21; 16 maja 2023 r., sygn. akt 1388/21; 30 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21). Podkreślając, że przedstawionemu podejściu nie sprzeciwia się możliwość dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego) – co uzależnione jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego – wymaga przypomnienia, że w rozpatrywanej sprawie została sporządzona opinia geodezyjna z 15 października 2020 r. "Dotycząca usytuowania elektronicznego nośnika reklamowego [...] w pasie drogowym [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], zamontowanego na budynku numer [...], położonym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]" – z której wynika, że nośnik reklamowy został zamontowany bezpośrednio na ścianie budynku i jest wysunięty względem budynku w kierunku osi ulicy – i której wiarygodności – co nie mniej istotne – nie sposób jest podważać na tej tylko podstawie, że została sporządzona na zlecenie organu prowadzącego postępowanie w rozpatrywanej sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy stanowił więc dostateczną podstawę ustalenia, że nośnik reklamowy został usytuowany na elewacji budynku wysuniętej w stosunku do przyziemia budynku (granicy pasa drogowego), a więc w pasie drogowym – w rozumieniu art. 4 ust. 1 udp. Jeżeli podkreślić, że z przywołanym dowodem korespondują dowody z protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii, wyrysu i wypisu z rejestru gruntów (działka nr [...] jest oznaczona jako "dr" i opisana, jako drogi), to nie sposób jest podważać prawidłowości ustaleń faktycznych przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie, z których wynika, że – w relacji do granic przestrzennych pasa drogowego wyznaczonych liniami granicznymi gruntu oraz przestrzeni nad i pod tym gruntem – nośnik reklamowy zamontowany bezpośrednio na ścianie budynku i wysunięty w stosunku do przyziemia budynku w kierunku osi ulicy znajdował się w przestrzeni działki nr [...] (nad chodnikiem), w granicy której znajduje się przyziemie tego budynku, co siłą rzeczy powodowało, że zbędne było prowadzenie sugerowanych przez stronę dalszych ustaleń odnośnie do innych jeszcze elementów kształtujących fasadę budynku. Odpowiadając natomiast na zarzuty błędnej wykładni art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 udp (pkt 2. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej), art. 40 ust. 3, 6, 8, 12 udp w związku z § 4 ust. 1 i poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały Rady m. st. Warszawy z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane (pkt 2. ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 40 ust. 6 i ust. 12 udp (pkt 2. ppkt 4) petitum skargi kasacyjnej) trzeba stwierdzić, że zarzuty te nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą, co jest aż nadto oczywiste w świetle przyjmowanego w orzecznictwie rozumienia błędu wykładni oraz koniecznych wymogów, którym powinien czynić zadość zarzut błędnej wykładni prawa (zob. np. wyroki NSA z: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15). Błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 ppsa, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe. Wobec tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby przepisy prawa, których naruszenie przez ich błędną wykładnię zarzuca skarga kasacyjna, stanowiły przedmiot egzegezy prawniczej oraz jakichkolwiek innych zabiegów interpretacyjnych, w rezultacie których miałby zostać wyrażony pogląd kwestionowany przez stronę skarżącą – zwłaszcza, że Sąd I instancji jedynie przywołał art. 4 pkt 1 oraz art. 40 ust. 12, zaś przepisy art. 40 ust. 3, 6, 8 udp, nie zostały nawet przywołane – trzeba stwierdzić, że na ich gruncie strona podjęła polemikę z poglądem nieistniejącym, co prowadzi do wniosku o braku ich skuteczności. Jakkolwiek w pkt 2. ppkt 2), ppkt 3) i ppkt 4) petitum skargi kasacyjnej zostały postawione zarzuty błędnej wykładni przywołanych powyżej przepisów prawa, to nawet przyjmując – odwołując się w tej mierze do argumentu, że falsa demonstratio non nocet, któremu nie sprzeciwia się zasada dyspozycyjności obowiązująca w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjna – że rzeczywista istota stawianych na ich gruncie kwestii odnosi się do niewłaściwego ich zastosowania, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, należałoby jednak stwierdzić, że również tak zrekonstruowane zarzuty nie są uzasadnione. Wobec argumentów przedstawionych w odpowiedzi na zarzuty adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp – o których była mowa na wstępie – z całą pewnością nie mógłby być uznany za zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 1 wymienionej ustawy (pkt 2. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej). Zwłaszcza, że – i podkreślając przy tym, że wymagałby on (gdyby został prawidłowo skonstruowany oraz uzasadniony) wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu) – jego ocena mogłaby być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały – tak jak w rozpatrywanej sprawie – skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22). W odniesieniu natomiast do kwestii "ramki nośnika reklamowego" stawianej w pkt 2. ppkt 4) petitum skargi kasacyjnej – na gruncie którego skarżąca nie zarzuca naruszenia art. 4 pkt 23 udp przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – wymaga podkreślenia, że w rozumieniu tego przepisu prawa reklama, to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także – co trzeba podkreślić, albowiem strona skarżąca nie uwzględnia tego w dostatecznym stopniu – każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz – co z tego samego powodu również wymaga podkreślenia – z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. W świetle tej definicji ramka elektronicznego wyświetlacza reklamy widoczna dla użytkownika drogi, jest częścią składową nośnika reklamy jako jego element konstrukcyjny. W odniesieniu natomiast do kwestii stawianej na gruncie zarzutu z pkt 2. ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie prawidłowości zastosowania stawki w odniesieniu do kary nałożonej za zajmowanie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego, nie ma podstaw, aby kwestionować zasadność zastosowania poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały Rady m. st. Warszawy z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że pozycja 19 wskazanego wyżej załącznika nie wskazuje na obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Pojęcia "obiekt budowlany" czy też "urządzenia infrastruktury technicznej" nie zostały zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. W ustawie tej jednak, o czym była już mowa wyżej, w art. 4 pkt 23 wprowadzono definicję ustawową pojęcia "reklama". A zatem, skoro ustawa o drogach publicznych zawiera szczegółową regulację dotyczącą opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego, w tym poprzez umieszczenie w nim reklam i definiuje pojęcie reklamy, nie jest uzasadnione sięganie do definicji tych pojęć w innych ustawach, w tym do ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 1 marca 2022 r., sygn. akt 2664/21). Według definicji obiektu budowlanego - zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji konstruując definicję legalną "obiektu budowlanego", ustawodawca posługuje się zatem definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika reklamowego jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ww. ustawy, wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to – w świetle powyższych rozważań odnośnie do pojęcia reklamy - jest niezgodne z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych, który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Należy również uwzględnić to, że ustawodawca w art. 40 ust. 8 udp zagwarantował gminie prawo do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, wskazując w art. 40 ust. 9 ustawy na prawo do różnicowania stawek ze względu na wskazane kryteria, a za jedno z kryteriów różnicujących ustawodawca wprost uznał rodzaj umieszczonego w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia infrastruktury technicznej. Zatem w świetle takiej regulacji prawnej w sprawach w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego kompetencje co do ustalania jakie "obiekty" będą zaliczone do obiektów budowlanych i jakie będą stawki kar pieniężnych za umieszczenie ich w pasie drogowym bez zezwolenia zostały przekazane jednostkom samorządu terytorialnego. Podobne uwagi należy podnieść w stosunku do urządzeń infrastruktury technicznej. W rozpoznawanej sprawie załącznik nr 3 do ww. uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. zatytułowany "Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w punktach 1 - 18a tabeli wymienione są rozmaite obiekty, takie jak m.in. kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty, witryny, gabloty, kioski i pawilony handlowe/usługowe, czy wiaty, altany i przykrycia namiotowe, natomiast w punkcie 19 przewiduje się stawkę za “inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a". Jednak w tym ostatnim przypadku – w ocenie NSA – nie chodzi o obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż przeczy temu treść pozostałych punktów/pozycji tabeli (1-18a) wymieniających enumeratywnie różne obiekty, niekoniecznie spełniające definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Zatem punkt 19 tabeli załącznika nr 3 do ww. uchwały stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w punktach 1 - 18a tabeli, które nie są reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w punktach 20 - 35 tabeli tego załącznika). W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.