II GSK 1377/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 149/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz J. S. 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 149/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. o nałożeniu na J. S. - rzeczoznawcę majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nałożył na J. S. (dalej: skarżący lub rzeczoznawca) karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 4 miesięcy. Decyzja została wydana po wszczęciu przez Ministra z urzędu postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej z powodu wadliwego sporządzenia operatów szacunkowych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i skierowaniu sprawy do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. W decyzji tej zarzucono rzeczoznawcy majątkowemu naruszenie art. 175 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) - dalej: "u.g.n.", poprzez naruszenie zasady szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości poprzez naruszenie § 36 ust. 1 i 6, § 5 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.) w związku z art. 153 ust. 1 u.g.n. W ocenie organu wina rzeczoznawcy w świetle zebranego w sprawie materiału nie budzi wątpliwości, co uzasadnia orzeczenie stosownej kary dyscyplinarnej. Wymierzona kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 4 miesięcy jest karą współmierną do zaistniałych naruszeń przepisów oraz naruszenia zasady szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności z zakresu szacowania nieruchomości, jakich dopuścił się rzeczoznawca wykonując przedmiotowe operaty szacunkowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3028/15 oddalił skargę J. S. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2180/15, uwzględniając skargę kasacyjną J. S. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2015 r., sygn. VI SA/Wa 3028/14, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skarżącego rzeczoznawcy majątkowego naruszenia przy wydaniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej jako "p.p.s.a.", poprzez pominięcie uchybień w postępowaniu organu przy wydaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności polegających na naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." przez brak rozważań co do wysokości wymierzenia kary z kategorii kar określonych w art. 178 ust. 2 u.g.n. Z tych to względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi co do braku uzasadnienia dla wymierzonej kary w wysokości określonej w decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zlecił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zaskarżonej decyzji pod kątem dostatecznego uzasadnienia wymiaru kary. W razie uznania uzasadnienia za niewystarczające w tym zakresie, Sąd I instancji może dokonać własnej oceny, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał wysokość wymierzonej kary, uwzględniając kryteria wymiaru kary, takie jak w szczególności: stopień staranności zawodowej rzeczoznawcy, jego działanie wobec zarzucanych mu uchybień, jego dotychczasową działalność jako rzeczoznawcy majątkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną tą decyzją w mocy decyzję z dnia 31 grudnia 2012 r. Uzasadniając wyrok wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego po raz pierwszy w sprawie co do zasadności postawienia skarżącemu zarzutu odnośnie braku staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. przy wykonywaniu wycen nieruchomości na zlecenie władz miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Skutkowało to pociągnięciem skarżącego do odpowiedzialności zawodowej. Jednakże wymierzając karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 4 lat organ nie uzasadnił w sposób należyty wymiaru tej kary. Rozważania organu w powyższym temacie wskazują na to, że organ wymierzając karę brał pod uwagę rodzaj naruszeń popełnionych przez skarżącego. Nie brał natomiast pod uwagę dotychczasowej drogi zawodowej skarżącego i jego postawy wobec nałożonych obowiązków. Powoduje to, że dokonana przez organ ocena wymiaru kary jest niewystarczająca i wymaga uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżył omówiony wyrok w całości. Zarzucił temu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 190 p.p.s.a. poprzez niewypełnienie wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2180/15; - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę z punktu widzenia zgodności ze stanem faktycznym oraz prawnym, jak i uniemożliwiającym wypełnienie wytycznych co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania przez organ. Wskazując na powyższe zarzuty Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto szczegółową argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Rzeczoznawca majątkowy J. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Kluczowym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest okoliczność, że sprawa już raz była przedmiotem orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA w wyroku z 5 kwietnia 2017 r., II GSK 2180/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2015 r., VI SA/Wa 3028/14. W związku z powyższym istotny dla dalszych rozważań jest przepis art. 190 p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy wskazać, iż związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w powołanym przepisie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z 15 września 2017 r., I FSK 1938/150). Oznacza to, że przepis art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r.,II GSK 808/17). Dokonując oceny zaskarżonego wyroku i mając na względzie zakres związania Sądu pierwszej instancji oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroku NSA z 5 kwietnia 2017 r., II GSK 2180/15 17, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący przedmiotową sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przypomnieć należy, że w wyroku tym NSA wskazał, że "przede wszystkim usprawiedliwione są zarzuty dotyczące braku rozpoznania skargi w zakresie braku należytego uzasadnienia przez organ zastosowanego wymiaru kary, a więc zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w związku z art. 11 kpa i w zw. z art. 107 § 3 kpa. W tym zakresie uzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec braku dokonania przez Sąd I instancji dostatecznej oceny, czy organ wystarczająco uzasadnił wymierzenia kary dyscyplinarnej w takiej a nie innej wysokości przedwczesna jest przy tym ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy wymierzona kara narusza przepisy art. 178 ust.2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 175 ust. 1-4 u.g.n." Nadto oceniając wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał, iż "Sąd I instancji odnosząc się do skargi w zakresie zarzutu braku uzasadnienia wymiaru kary, nie dokonał oceny kompletności decyzji co do uzasadnienia wymiaru kary, jak też nie dokonał żadnych własnych rozważań co do okoliczności mających wpływ na wymiar kary. Stwierdził przy tym tylko, jakie okoliczności przemawiają na korzyść skarżącego, to jest zdarzenia, na które rzeczoznawca nie mógł mieć wpływu, nie wskazując co na ten wymiar kary powinno wpływać. Sąd I instancji nie ocenił, czy wystarczającym uzasadnieniem wysokości wymierzonej kary może być wniosek Komisji Odpowiedzialności Zawodowej co do wymiaru kary i czy wnioski Komisji Odpowiedzialności zawodowej w tym zakresie zwalniają organ z obowiązku przeprowadzenia analizy sprawy w zakresie przesłanek dotyczących wymiaru kary. Organ nie uzasadnił, dlaczego z katalogu kar dyscyplinarnych zastosował akurat taką, a nie inną. Sąd I instancji tego uchybienia organu w istocie nie rozważył, mimo że skarżący przede wszystkim ten zarzut podnosił w skardze." Co istotne NSA uwzględnił, że organ wydając decyzję wskazał na kilka uchybień w operatach przygotowanych przez skarżącego i uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił zasadność wytknięcia tych uchybień. W szczególności wskazał, że skarżący nie wykonał żadnej analizy rynku, charakterystyki i oceny cen rynkowych, w tym lokalizacji i sąsiedztwa, wpływających na poziom cen, nie opisał nieruchomości na poziomie ceny minimalnej i maksymalnej oraz ich cen rynkowych. [...], skarżący we wszystkich operatach sporządzanych dla różnych lokalizacji przyjął te same ceny wyjściowe za 1 metr kwadratowy. Trafnie - zdaniem NSA wyrażonym w tym wyroku - Sąd I instancji uznał, że stanowiło to naruszenie zasady szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości, o której mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. Jednak ze względu na naruszenia, jakich dopuszczono się w zakresie wymierzenia skarżącemu kary dyscyplinarnej Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał zarzuty naruszenia przy wydaniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez pominięcie uchybień w postępowaniu organu przy wydaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności polegających na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 p.p.s.a. przez brak rozważań co do wysokości wymierzenia kary z katalogu kar określonych w art. 178 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Formułując wytyczne, NSA zobowiązał sąd ponownie rozpoznający sprawę aby oceniając decyzję o nałożeniu kary dyscyplinarnej dokonał analizy, czy decyzja ta zawiera wystarczające uzasadnienie wymiaru kary. W razie zaś uznania uzasadnienia za niewystarczające w tym zakresie, wskazał, że Sąd I instancji może dokonać własnej oceny, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wysokość wymierzonej kary, uwzględniając kryteria wymiaru kary takie jak w szczególności: stopień staranności zawodowej rzeczoznawcy, jego działania wobec zarzucanych mu uchybień, jego dotychczasową działalność jako rzeczoznawcy majątkowego. Podsumowując, stwierdzić należy, że z oceny i wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 roku wynika w szczególności, że organ prawidłowo ocenił uchybienia zawarte w kwestionowanych operatach szacunkowych, nie uzasadnił zaś wyboru orzeczonej kary dyscyplinarnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dokonanie przez Sąd I instancji własnej oceny, czy zebrany materiał dowodowy uzasadnia wysokość wymierzonej kary, przy czym możliwość dokonania własnej oceny przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uzależnił od stwierdzenia, że uzasadnienie decyzji jest niewystarczające w zakresie uzasadnienia wymiaru kary. Zdaniem NSA, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jeżeli zatem uzasadnienie co do kary jest niewystarczające, a wynika to również z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 2180/15, to Sąd ten, przy ponownym rozpoznaniu sprawy pozostawił Sądowi I instancji wybór, czy w świetle zebranego materiału dowodowego samodzielnie ocenić zasadność orzeczenia kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 4 miesięcy, czy też z tego względu uwzględnić skargę. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zaskarżone rozstrzygnięcie realizuje wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 roku. Sąd I instancji uzasadnił bowiem, dlaczego uzasadnienie wymiaru kary nie jest należyte, wskazując że nie zawiera ono wszystkich niezbędnych elementów, jest zatem niewystarczające. Niewątpliwa zwięzłość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie oznacza sama w sobie uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji uznał, że organ nie uzasadnił w sposób należyty wymiaru orzeczonej kary bo nie wziął pod uwagę dotychczasowej drogi zawodowej skarżącego i jego postawy wobec nałożonych obowiązków. Powoduje to, że dokonana przez organ ocena wymiaru kary jest niewystarczająca i wymaga uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w którym to postępowaniu organ będzie związany zarówno oceną prawną i wskazaniami zawartymi w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II GSK 2180/15. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę z punktu widzenia zgodności ze stanem faktycznym i prawnym, jak i uniemożliwiającym wypełnienie wytycznych co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania przez organ. Zwrócić uwagę należy, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Sąd rozpoznający sprawę ponownie po wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2017 roku, odnosząc się do wskazań z wyroku tego wynikających, jednoznacznie przyjął, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jest niewystarczające uzasadnienie organu w zakresie rodzaju kary (art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), którą orzekł wobec rzeczoznawcy. Zaznaczył, że jakkolwiek organ wymierzając karę brał pod uwagę rodzaj naruszeń popełnionych przez skarżącego natomiast nie uwzględnił drogi zawodowej skarżącego jak też jego postawy wobec nałożonych obowiązków. Pamiętać także należy, czego zabrakło w skardze kasacyjnej, że formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący winien nie tylko przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, ale również wskazać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, a więc jest zobowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. W konsekwencji, z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował go na etapie postępowania przed Sądem I instancji i za udział w rozprawie przed NSA, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 50% stawki minimalnej – 480 zł., co dało kwotę 240 zł.