II GSK 1403/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 930/24 w sprawie ze skargi A. K. i M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy drodze wewnętrznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy L. solidarnie na rzecz A. K. i M. G. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 18 marca 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 930/24, po rozpoznaniu skargi A. K.i M. G. (dalej nazywanych: "skarżącymi") na uchwałę Rady Miejskiej w L. (dalej nazywanej: "Radą Miejską", "organem") z [...] maja 2024 r. nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy w miejscowości F., gmina L., stwierdził nieważność § 1 zaskarżonej uchwały i oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Gminy [...] solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Miejska w L., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 8 ust. 1a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej: "u.d.p.") podjęła w dniu [...] maja 2024 r. uchwałę nr [...] (dalej: "uchwała") w sprawie nadania nazwy ulicy w miejscowości F., gmina L. Zgodnie z § 1 uchwały, drodze wewnętrznej, prywatnej zlokalizowanej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości F., gmina L., nadaje się nazwę: "ulica W.". W myśl § 2 uchwały, drodze wewnętrznej gminnej zlokalizowanej na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], położonej w miejscowości F., gmina L. oraz na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości F., gmina L., nadaje się nazwę: "ulica W.". Szczegółowy przebieg drogi, o której mowa w § 1 i § 2 określa mapa ewidencyjna stanowiąca załącznik do uchwały (§ 3 uchwały). W dniu [...] listopada 2024 r. pełnomocnik skarżących wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1a u.d.p. poprzez podjęcie uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej bez uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana, podczas gdy obowiązek taki wynika wprost z treści ww. przepisu. W oparciu o postawiony zarzut wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska nadała drodze wewnętrznej, prywatnej nazwę: "ulica W.". Działka o nr ewid. [...], przy której posadowiona jest ww. droga wewnętrzna stanowi współwłasność osób fizycznych, będących również właścicielami działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Przylegając bezpośrednio do drogi gminnej - ul. D., służy jako dostęp do drogi publicznej. Z wnioskiem o nadanie nazwy wystąpili współwłaściciele tej nieruchomości wskazując na konieczność ustalenia właściwej numeracji porządkowej nieruchomości przylegających do drogi oraz sprecyzowania lokalizacji nieruchomości m.in. dla służb ratowniczych. Wnioskodawcy jednogłośnie wskazali we wnioskach nazwę ulicy "A." i nigdy nie wyrażali zgody na inną nazwę drogi. Zgodnie z art. 8 ust. 1a u.d.p podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Zgoda taka każdorazowo obejmuje wyłącznie konkretną propozycję nazwy, a zatem w razie zmiany koncepcji nazewnictwa dla nowej nazwy, niż pierwotnie zakładana konieczne jest uzyskanie nowej zgody właścicieli terenów. W niniejszej sprawie wyrażona przez współwłaścicieli zgoda obejmowała wyłącznie konkretną nazwę ulicy, tj. "A.", nadając natomiast drodze wewnętrznej nazwę ulica "W.", gmina uczyniła to z naruszeniem art. 8 ust. 1a u.d.p. Pełnomocnik podkreślił również, że zgodnie z informacją zamieszczoną w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy L., nazwa ulicy nie może się powielać w obrębie jednej miejscowości. Tymczasem nadając drodze wewnętrznej, działce o nr ewid. [...], nazwę ulica "W.", gmina powieliła już istniejącą nazwę drogi wewnętrznej, tj. nazwę działki o nr ewid. [...], będącą współwłasnością postronnych osób fizycznych. Podkreślono, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. kwestia remontów, utrzymania, zarządzania oraz finansowania zadań dotyczących dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Nadanie przez gminę jednakowej nazwy dla różnych terenów dróg wewnętrznych, będących w posiadaniu i zarządzaniu różnych prywatnych właścicieli, tj. działka nr ewid. [...] oraz o nr ewid. [...], wprowadza dla właścicieli nieruchomości (działek gruntu), przy których przebiega ulica, chaos zarządzająco-informacyjny oraz uciążliwość funkcjonowania, co w ocenie pełnomocnika skarżących jest niedopuszczalne. Pełnomocnik podniósł jednocześnie, że droga, tj. działka prywatna o nr ewid. [...] oraz droga działka prywatna o nr ewid. [...], zgodnie z podziałem geodezyjnym nie są ze sobą połączone, każda z nich jest drogą wewnętrzną bez tzw. wylotu zakończona zatoką do zawracania i każda z nich stanowi osobną współwłasność innych osób i nie ma możliwości przejazdu z uwagi na stosunki własnościowe obu tych nieruchomości W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi w całości wskazując, że działka o nr [...], położona w obrębie F. ([...]), stanowiąca współwłasność osób fizycznych jest drogą wewnętrzną, oznaczoną jako 3 KDD, tj. tereny dróg publicznych klasy dojazdowej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Florentynów w gminie L., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w L. z [...] czerwca 2023 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2023 r., poz. 6155) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego F. w gminie L. Tym samym przeznaczeniem w Miejscowym Planie ZP Gminy L. charakteryzują się także działki o nr ewid. [...], [...], część działki ewidencyjnej [...] oraz działka nr [...], położone w obrębie geodezyjnym F. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a nadanie nazwy "ulica W." dla drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na nieruchomości oznaczonej działką o nr [...] nastąpiło z zamiarem utrzymania ładu przestrzennego. Uzasadnionym jest bowiem zachowanie ciągłości funkcjonującej nazwy ulicy na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w miejscowości F. gmina L. Stosownie do treści art. 8 ust. 1a p.r.d., podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Zgody na podjęcie przez Radę Miejską w L. uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej zostały złożone do Kancelarii Urzędu Miasta i Gminy w L. [...] lipca 2023 r. przez wszystkich współwłaścicieli działki o nr ewid. [...]. Zdaniem organu, w zakresie kompetencji rady miejskiej mieści się przyjęcie propozycji nazwy ulicy zaproponowanej przez właścicieli lub nadanie innej nazwy.  Rada Miasta wskazała ponadto, iż w kwestii nazwy ulicy "W." we F. na nieruchomości oznaczonej działką o nr ewid. [...], nie wypowiedzieli się wszyscy współwłaściciele działki ([...] osób), lecz jedynie skarżące, które nie zgadzają się z taką nazwą. Uchwałą ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wydał opisany na wstępie wyrok. Na rozprawie w dniu 18 marca 2025 r. pełnomocnik Rady Miasta zmodyfikował stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę w ten sposób, iż wniósł o oddalenie skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 1 zaskarżonej uchwały oraz odrzucenie skargi co do zarzutów odnoszących się do § 2 zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik skarżących oświadczył natomiast, iż podtrzymuje skargę w zakresie stwierdzenia nieważności § 1 zaskarżonej uchwały oraz § 2 co do działki [...], natomiast cofa skargę w zakresie § 2 co do reszty działek. W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga jest częściowo zasadna. Podkreślił, że przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały jest nadanie nazwy drodze wewnętrznej, położonej w miejscowości F., gmina L., stanowiącej działki ewidencyjne oznaczone numerem [...], [...], [...] oraz [...]. Nie jest przy tym przedmiotem sporu, że skarżące są współwłaścicielkami wyłącznie działki nr [...], natomiast działka [...] (objęta skargą) jest własnością gminy. W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie skarżące nie wykazały, w jaki sposób § 2 zaskarżonej uchwały, w części odnoszącej się do działki gminnej nr [...], narusza ich prawnie gwarantowaną sytuację. Brak jest przy tym podstaw do uznania, że po stronie skarżących, jako współwłaścicielek działki nr [...], występuje interes prawny wymagany przez art. 101 ust. 1 u.s.g, do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w zakresie, w jakim uchwała ta odnosi się do nadania nazwy wewnętrznej drodze gminnej usytuowanej na działce nr [...]. Zgodnie z przepisami u.s.g., zapewnienie ładu przestrzennego należy do zadań własnych gminy, natomiast okoliczność, iż działka sąsiednia do działki skarżących ma nadaną określoną nazwę w żaden sposób nie wkracza w sferę praw i obowiązków skarżących, wynikających z przepisów prawa. Nadanie nazwy drodze wewnętrznej usytuowanej na działce nr [...] nie ma wpływu na sposób korzystania z nieruchomości skarżących. Zaskarżona uchwała w § 2 nadaje nazwę ulicy m.in. działce nr [...] będącej własnością gminy, a zatem nie dotyczy działki stanowiącej współwłasność skarżących i dlatego w tym zakresie skarga została oddalona w oparciu o art. 151 p.p.s.a. W zakresie natomiast zarzutów skargi odnoszących się do § 1 zaskarżonej uchwały, który dotyczy nadania nazwy ulicy zlokalizowanej na działce będącej we współwłasności skarżących, tj. nr [...], Sąd pierwszej instancji uznał je za zasadne. WSA zaznaczył, że nie budzi wątpliwości, że ulica, której nadano nazwę "W.", stanowi drogę wewnętrzną (wynika to wprost z treści uchwały). Zatem na gruncie art. 8 ust. 1a u.d.p. przed podjęciem uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, niezbędne jest uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. W niniejszej sprawie Rada Miejska nie posiada pisemnej zgody właścicieli działki nr [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa droga wewnętrzna, na nadanie jej nazwy "Wypoczynkowa". Słusznie przy tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, podnosi strona skarżąca, że zgoda taka każdorazowo obejmuje tylko i wyłącznie konkretną propozycję nazwy, a zatem w razie zmiany koncepcji nazewnictwa, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, dla nowej nazwy niż pierwotnie zakładana konieczne jest uzyskanie nowej zgody właścicieli terenów. Rada Miejska tego wymogu nie spełniła, gdyż posiadała zgodę wszystkich współwłaścicieli na nadanie drodze nazwy "A.", a nie jak przyjęto w zakwestionowanej uchwale "W.". Tym samym podjęcie przedmiotowej uchwały przez Radę Miejską nastąpiło wbrew jednoznacznej normie prawnej zawartej w art. 8 ust. 1a u.d.p., czym w sposób oczywisty naruszono ten przepis i naruszenie to uznać należy za istotne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie pkt 1 i 3 i ponowne rozpoznanie skargi z uwagi na dostateczne wyjaśnienie sprawy i jej oddalenie oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 200 w zw. z art 205 § 2 p.p.s.a. poprzez zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w całości, w sytuacji, gdy wywiedziona przez nich skarga została uwzględniona wyłącznie w części dotyczącej § 1 zaskarżonej uchwały. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1a u.d.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g., polegające na błędnej wykładni skutkującej uznaniem, że nadanie nazwy drodze wewnętrznej położonej w obrębie gminy wymaga akceptacji konkretnej propozycji tej nazwy przez właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana w sytuacji, gdy powołana norma prawna mówi wyłącznie o uzyskaniu pisemnej zgody właścicieli terenów, co w świetle okoliczności, iż zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy z zakresu ładu przestrzennego oraz dróg i ulic położnych w obrębie gminy, poczytywać można za obowiązek uzyskania zgody na nadanie nazwy, a nie w zakresie uzgadniania konkretnej propozycji tej nazwy; c) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegające na ustaleniu nieważności uchwały z pominięciem okoliczności, iż do zadań własnych gminy należą sprawy związane z ładem przestrzennym, drogami gminnymi oraz ulicami w sytuacji, gdy nadanie nazwy "ulica W." nieruchomości o nr [...] stanowiło wyraz dbałości o zachowanie tego ładu oraz realizację zadań należących do gminy, w celu uniknięcia chaosu organizacyjnego w miejscowości F.; d) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 2a u.s.g. przez jego błędną wykładnię, polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w L. z [...] maja 2024 r. o nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy w miejscowości F., gmina L., w części dotyczącej § 1 ww. uchwały, w sytuacji, gdy prawo do wystąpienia z niniejszą skargą posiadali wyłącznie wszyscy współwłaściciele spornej nieruchomości a skarżący nie przedstawili pisemnej zgody na reprezentowanie ich w niniejszym postępowaniu podczas, gdy uprawnienie do wystąpienia z niniejsza skargą było ściśle związane z przysługującym im łącznie prawem własności do spornej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości jako niezasadnej oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA w Łodzi i oparto ją na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Organ zaskarżył wydany wyrok w części – w zakresie jego pkt 1 – stwierdzającego nieważność § 1 zaskarżonej do WSA uchwały, a także pkt 3, dotyczącego zasądzenia od organu, na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g."), a także ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej: "u.d.p.") – z pominięciem okoliczności, iż do zadań własnych gminy należą sprawy związane z ładem przestrzennym, drogami gminnymi oraz ulicami – że nadanie nazwy drodze wewnętrznej położonej w obrębie gminy wymaga akceptacji konkretnej propozycji tej nazwy przez właścicieli; organ zakwestionował również legitymację skargową skarżących podnosząc naruszenie art. 101 § 2a u.s.g. ( zarzut 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej). Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od ostatniego z omawianych zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem jest to zarzut najdalej idący, a jego potencjalne uwzględnienie wpływałoby na zasadność analizy pozostałych. Podkreślić należy, że skarga wniesiona przez A. K. i M. G. oparta została o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie jak wywodzi organ w skardze kasacyjnej, na podstawie "art. 101 § 2a" u.s.g. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera paragrafów, a ustępy. Mając jednak na uwadze przysługujące stronie prawo do sądu, wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tam, gdzie zarzut naruszenia konkretnej normy da się zidentyfikować, również przy pomocy uzasadnienia skargi kasacyjnej, Sąd drugiej instancji odniesie się do niego merytorycznie. Celem skargi opartej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest prawna (sądowa) ochrona jednostki (osoby fizycznej lub prawnej) przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę jej praw i wolności. W wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r. w sprawie II OSK 1033/07, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy, wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Tymczasem, zgodnie z art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Wymieniony przepis określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie jakąś szczególną legitymację do zaskarżenia uchwały organu samorządu gminy. W literaturze nie budzi wątpliwości, że "użyty przez ustawodawcę zwrot "lub reprezentując" wskazuje, że nie chodzi o alternatywę rozłączną, ale o wniesienie skargi bądź wyłącznie w interesie własnym, bądź zarówno w interesie własnym, jak i w interesie grupy mieszkańców gminy." (W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2013, art. 101, art. 101(a)). Analiza obu tych regulacji musi prowadzić do konkluzji, że nie było zamiarem ustawodawcy wyłączenie możliwości indywidualnego zaskarżenia uchwały, która narusza interes prawny jednostki. Przepis ten nie ustanawia tym samym współuczestnictwa procesowego koniecznego znanego choćby z procedury cywilnej. Brak jest również w sprawie podstaw do doszukiwania się wspólnego interesu współwłaścicieli działki w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy. Skarżące nie powołują się na naruszenie interesu prawnego pozostałych współwłaścicieli. Także w aktach postępowania nie znajduje się żaden dokument, z którego wynikałoby tego rodzaju przekonanie. W złożonej skardze wyraźnie powołano się na przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. jako podstawę jej wniesienia, a treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżące wykażą naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały – przysługującego im interesu prawnego lub uprawnienia. W doktrynie oraz orzecznictwie (w tym orzecznictwie TK) nie budzi wątpliwości, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma w istocie charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) – nie jest też środkiem bezpośredniego nadzoru nad działalnością gminy. Jest to, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, środek służący do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Instytucje prawne sądowej ochrony samodzielności gminy, "Samorząd Terytorialny" 1991, nr 1–2, s. 40; wyrok TK z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Naruszenie interesu prawnego następuje natomiast, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącej wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na nią nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na niej ciążący (zob. postanowienie NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1919/18). Sąd pierwszej instancji był zatem zobligowany do oceny posiadania przez skarżące legitymacji do wniesienia skargi w trybie powołanego przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., co wiązało się z badaniem, czy zakwestionowana skargą uchwała narusza ich interes prawny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wniesienie skargi przez obie skarżące było dopuszczalne w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżące są bowiem współwłaścicielkami działki nr [...]. Sporna droga stanowi drogę wewnętrzną (wynika to wprost z treści uchwały), zaś na gruncie art. 8 ust. 1a u.d.p. przed podjęciem uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, niezbędne jest uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Tym samym w ocenie NSA nie doszło do naruszenia art. 101 ust. 2a u.s.g., a podniesiony w tym zakresie zarzut jest bezskuteczny. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest nadanie nazwy drodze wewnętrznej, położonej w miejscowości F., gmina L., stanowiącej działki ewidencyjne oznaczone numerem [...], [...], [...] oraz [...]. W § 1 nadaje ona drodze wewnętrznej, prywatnej, zlokalizowanej na działce ewidencyjnie oznaczonej numerem [...], nazwę "ulica W.". Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która w art. 8 ust. 1a stanowi, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Stawiając zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 1a u.d.p. – skarżąca kasacyjnie Rada twierdzi, że z przepisu tego nie wynika obowiązek uzgodnienia konkretnej nazwy ulicy z właścicielami nieruchomości. Zdaniem Rady uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów obejmuje obowiązek uzyskania zgody na nadanie nazwy, a nie obowiązek w zakresie uzgadniania konkretnej propozycji tej nazwy, przyjęcie zaś odmiennego stanowiska prowadziłoby do ograniczenia władztwa organów jednostek samorządu terytorialnego, co do zadań własnych gminy, które obejmują również sprawy z zakresu ładu przestrzennego oraz dróg i ulic. Błędnie jej zdaniem ów przepis wykłada WSA, wskazując w zaskarżonym orzeczeniu, iż zgoda taka każdorazowo obejmuje tylko i wyłącznie konkretną propozycję nazwy, a zatem w razie zmiany koncepcji nazewnictwa, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, dla nowej nazwy niż pierwotnie zakładana, konieczne jest uzyskanie nowej zgody właścicieli terenów. Zdaniem NSA, analizując wykładany przepis nie można zapomnieć, że prawo własności jako konstytucyjnie gwarantowana wolność nabywania mienia, jego zachowania oraz dysponowania nim podlega szczególnej ochronie (zob. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 4/99, K 33/00, K 51/05, K 7/07). Zgodnie z treścią art. 64 ust. 3, jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów ustawy, a także w zakresie, w jakim nie narusza ono jej istoty. O naruszeniu istoty prawa można mówić wówczas, gdy wprowadzane ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiają realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym (zob. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 8/99, K 33/02). Istotę prawa własności tworzą takie uprawnienia jak możliwość korzystania, pobierania pożytków lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 64). Regulacja zawarta w art. 8 ust. 1a u.d.p. daje organom administracji publicznej prawo do wkraczania "w prawo właściciela do rozporządzania i zarządzania drogą wewnętrzną wyłącznie na zasadzie wyjątku, jeżeli nie narusza to istoty prawa własności." (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 434/19). Skoro przepis ten uzależnia nadanie drodze wewnętrznej nazwy przez radę gminy od uzyskania pisemnej zgody właścicieli drogi, to brak takiej zgody lub podjęcie uchwały sprzecznej z ich intencją – jak w niniejszej sprawie, gdyż wskazali oni wyraźnie na jaką nazwę wyrażają zgodę – godzi w ich prawo własności. W rozpoznawanej sprawie organ nie dysponował pisemną zgodą właścicieli działki nr [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa droga wewnętrzna, na nadanie jej nazwy "W.". Niedopełnienie przesłanki uzyskania pisemnej zgody, wymaganej na podstawie art. 8 ust. 1a u.d.p. skutkowało zatem koniecznością stwierdzenia nieważności aktu organu stanowiącego gminy, z uwagi na sprzeczność z prawem. Rada gminy (rada miejska) nie może nadać nazwy ulicy będącej drogą wewnętrzną, w przypadku braku zgody, o której mowa w art. 8 ust. 1a u.d.p. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3940/19, wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt: VI SA/Wa 2047/08, wyrok WSA w Gdańsku z 1 października 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 640/15). Uprawnień do nadawania nazw drogom wewnętrznym, niestanowiącym jej własności, nie przyznają gminie również zarzucane w skardze kasacyjnej art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. Nie mogą one bowiem stanowić właściwej (jedynej) podstawy prawnej działania rady gminy (rady miejskiej), gdyż są to typowe normy zadaniowe o charakterze ogólnym, blankietowym. Tego rodzaju normy nie mogą być źródłem kompetencji organów administracji publicznej. Normy zadaniowe w przeciwieństwie do norm kompetencyjnych nie mają charakteru upoważniającego, gdyż z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1608/21). W myśl art. 2 i 7 Konstytucji RP kompetencji organów nie można zaś domniemywać. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w skardze kasacyjnej zarzuty i twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za bezpodstawne. Odnosząc się na końcu do podniesionego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 200 w zw. z art 205 § 2 p.p.s.a. poprzez zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w całości, w sytuacji, gdy wywiedziona przez nie skarga została uwzględniona wyłącznie w części dotyczącej § 1 zaskarżonej uchwały, należy wskazać, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu (...) zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z powyższego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że również w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, skarżącym należał się zwrot kosztów postępowania, a więc Sąd pierwszej instancji zasądzając koszty nie mógł naruszyć ww. przepisu w powiązaniu z 205 § 2 p.p.s.a.- stanowiącym o wynagrodzeniu reprezentującego stronę pełnomocnika. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).