II GSK 152/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. Sp. k. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5378/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 28 października 2021 r. nr BOL.610.85.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu owoców i warzyw nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. Sp. k. w J. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5378/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, obecnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił wniesioną przez A. sp. z o.o. sp. k. w J. (dalej: skarżąca lub spółka) skargę na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z 28 października 2021 r. (nr BOL.610.85.2021), którą ten organ utrzymał w mocy decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z 8 lipca 2021 r. (nr 40/KO/2021) o wymierzeniu skarżącej, na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U. z 2021 r. poz. 618 ze zm.; dalej: ustawa o organizacji rynku owoców i warzyw oraz rynku chmielu), kary pieniężnej w wysokości 1142,50 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch partii świeżych owoców i warzyw nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE L 157 z 15.06.2011, s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z 8 lipca 2021 r. wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 1142,50 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu owoców i warzyw nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej, gdyż w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 25 maja 2021 r. w sklepie [...], przy ul. [...] w M. zakwestionowano oznakowanie oferowanych do sprzedaży 2 partii świeżych owoców i warzyw o wartości 228,50 zł (tj.: [...] w ilości 12,5 kg o wartości brutto 74,88 zł oraz [...] w ilości 38,6 kg o wartości brutto 153,62 zł), albowiem nie uwidoczniono w sposób czytelny i dobrze widoczny dla konsumentów informacji o państwie pochodzenia produktu. Wprawdzie na wywieszkach umieszczonych przy partiach owoców i warzyw zamieszczono informację o treści: "Kraj pochodzenia widoczny na węższym boku kartonu", niemniej opakowania zbiorcze zakwestionowanych partii produktów ułożone były na półkach dłuższym bokiem w kierunku konsumenta, natomiast informacja o kraju pochodzenia zakwestionowanych owoców i warzyw była wskazana na krótszym boku opakowań niewidocznym dla konsumentów. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z 28 października 2021 r. utrzymał w mocy tę decyzję, podzielając w całości zawartą w niej argumentację. Organ odwoławczy podał, że kontrolowane partie świeżych owoców i warzyw były artykułami o niewłaściwej jakości handlowej, gdyż informacje dotyczące kraju ich pochodzenia nie były dostępne w sposób czytelny i dobrze widoczny dla konsumentów, bez konieczności ingerencji w sposób ułożenia opakowań, co naruszało art. 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W ten sposób konsument poszukując owoców i warzyw odpowiadających swoim preferencjom, został pozbawiony tej informacji, przez co mógł dokonać zakupu, którego by nie dokonał mając pełną informację o artykule. Według organu wymierzona kara pieniężna w wysokości 1142,50 zł spełnia wszystkie dyrektywy kary, wymienione w art. 40a ust. 8 ustawy o organizacji rynku owoców i warzyw oraz rynku chmielu, tj. uwzględnia stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność dokonującego naruszenia i wielkość jego obrotów oraz przychodu w roku poprzedzającym rok nałożenia kary, a także wartość owoców i warzyw poddanych kontroli, nadto nie zachodzą przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. II Sąd I instancji oddalając skargę Spółki na tę decyzję opisanym na wstępie wyrokiem, powołał się na art. 74, art. 75 ust. 1 i art. 76 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. U. L. 347 z 20.12.2013, str. 671) i podał, że prawo wspólnotowe kładzie ogromny nacisk na sposób informowania kupującego o kraju pochodzenia świeżych owoców i warzyw. Produkty sektora owoców i warzyw, które mają zostać sprzedane konsumentowi jako produkty świeże, mogą być wprowadzane do obrotu tylko, jeżeli mają solidną i właściwą jakość handlową oraz jeżeli wskazano państwo pochodzenia. Informacja o kraju pochodzenia musi być czytelna i dobrze widoczna (art. 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011). Wymóg umieszczenia takiej informacji "w widocznym miejscu" oznacza obowiązek wskazania kraju pochodzenia, tak aby konsument bez większego problemu mógł ją odnaleźć i się z nią zapoznać. Informacja o państwie pochodzenia powinna być więc łatwo dostępna, bez konieczności przesuwania czy podnoszenia w trakcie zakupów kartonów pełnych warzyw czy owoców. Odnosząc powyższe przepisy prawa do okoliczności faktycznych sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zapatrywanie organu odwoławczego, że podana na opakowaniach zbiorczych dwóch partii świeżych owoców i warzyw informacja o państwie ich pochodzenia, nie była dostępna w sposób czytelny i dobrze widoczny dla konsumenta, z uwagi na sposób ułożenia tych opakowań. Opakowania zbiorcze wypełnione warzywami i owocami nie dają swobodnego dostępu do zamieszczonych na ich węższym boku informacji o państwie pochodzenia produktu. Doświadczenie życiowe wskazuje, że przesuwanie lub podnoszenie nawet niewielkich kartonów, będzie stanowiło znaczne utrudnienie dla osób starszych lub niepełnosprawnych. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że kara wymierzona skarżącej na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu spełnia wszystkie dyrektywy jej wymiaru. Organ prawidłowo wziął pod uwagę stopień szkodliwości czynu (uwzględniając, że produkty były oferowane do sprzedaży szerokiemu gronu odbiorców), zakres naruszenia interesów konsumentów (w tym prawa do rzetelnej informacji o nabywanym produkcie oraz to, że działanie spółki mogło wprowadzić w błąd znaczną liczbę nabywców), dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów oraz przychodu, a także wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił w sposób obszerny powody zajętego stanowiska. Sąd uznał, że zarówno stopień szkodliwości czynu jak i zakres naruszenia nie zostały ocenione jako niskie, w związku z tym nie zaistniały przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, o których mowa w art. 40a ust. 10 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, a wymierzona kara pieniężna mieści się w granicach zakreślonych przez art. 40a ust. 1 pkt 3 tej ustawy. III A. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. w skardze kasacyjnej od tego wyroku zarzuciła Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych mimo jej nienależytego uzasadnienia, co naruszyło zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej, b) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., ze względu na błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, że udowodniona została niewłaściwa jakość handlowa owoców i warzyw wprowadzanych do obrotu przez Spółkę, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby oznaczenie kraju pochodzenia było błędne, nieczytelne lub niezamieszczone w miejscu towarzyszącym kontrolowanym produktom, a zatem by doszło do naruszenia przepisów prawa żywnościowego, co uzasadniałoby nałożenie kary na Spółkę; c) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku będącego de facto jedynie powieleniem stanowiska Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, zatem zachodzi wątpliwość, czy wydanie wyroku przez WSA poprzedzone zostało dokonaniem przez sąd samodzielnej oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego (pod kątem prawidłowości jego ustalenia) oraz jego subsumpcją pod regulacje prawne, których naruszenie zarzucone zostało Spółce. d) art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, wobec błędnego przyjęcia, że decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych odpowiada prawu; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji rynku owoców i warzyw oraz chmielu w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 poprzez uznanie ustaleń Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych za prawidłowe i w efekcie przyjęcie, iż Spółka wprowadziła do obrotu owoce i warzywa nieodpowiadające jakości handlowej, a także uznanie, iż Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych prawidłowo wymierzył Spółce karę pieniężną, pomimo że Spółka nie wprowadziła do obrotu artykułów nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej - wszelkie owoce i warzywa oferowane do sprzedaży były bowiem oznakowane krajem pochodzenia, informacja ta była prawdziwa (zgodna z dokumentacją handlową), oraz była zamieszczona na kartonach zbiorczych (a więc w sposób zgodny z przepisami) i była możliwa do łatwego odnalezienia dla przeciętnego konsumenta; b) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 40a ust. 8 i ust. 10 ustawy o organizacji rynku owoców i warzyw oraz chmielu, poprzez uznanie, iż Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych prawidłowo zastosował wskazane przepisy, czego efektem było utrzymanie w mocy decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wymierzającej Spółce karę niewspółmierną i nieproporcjonalną do charakteru i rozmiaru zarzucanego uchybienia, stopnia szkodliwości czynu, wartości produktów poddanych kontroli oraz dotychczasowej działalności Spółki, podczas gdy stopień szkodliwości zarzucanego czynu był znikomy, zakres zarzucanego uchybienia był niewielki, co nawet gdyby uznać, że w sprawie doszło do naruszenia (z czym skarżąca się nie zgadza) uzasadniało odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 10 ustawy o organizacji rynku owoców i warzyw oraz chmielu (jak również w świetle art. 189 f k.p.a.). c) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 138 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) nr 2916/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE oraz uchylającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/469/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych; Dz. Urz. UE Seria L z 2017 r., Nr 95, poz. 1, dalej: rozporządzenie nr 2017/625), poprzez utrzymanie przez Sąd I instancji zastosowania nieproporcjonalnego środka prawnego (wymierzenie kary pieniężnej w jej maksymalnym wymiarze) w stosunku do wagi stwierdzonego przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych naruszenia (gdyby uznać, że w ogóle do niego doszło), podczas gdy przy stosowaniu środków prawnych wymienionych w ww. przepisie Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych winien kierować się zasadą proporcjonalności i wybrać najmniej dotkliwy środek prawny (na podstawie zarzuconego przepisu Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych mógł przykładowo nakazać skarżącej zwiększenie częstotliwości własnych kontroli wewnętrznych w sklepie pod kątem prawidłowego eksponowania opakowań zbiorczych, zawierających informacje o kraju pochodzenia owoców i warzyw); d) art. 3 § 1 w zw. z art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 630; dalej: ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych) oraz art. 50 ust. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 162; dalej: ustawa Prawo przedsiębiorców) poprzez utrzymanie przez Sąd I instancji błędnego przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, tj. bez obecności kierownika jednostki bądź osoby przez niego upoważnionej. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie sprawy co do istoty, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. IV Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. V Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie przypomnienia wymaga, że istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej. Przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie był wyrok, w którym Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wyrażony w decyzji z 28 października 2021 r., że kontrolowane partie owoców i warzyw nie spełniają wymagań jakości handlowej, ponieważ informacja zamieszczona przy wystawionym do sprzedaży towarze nie zawierała w sposób bezpośredni wskazania państwa pochodzenia towaru (owoców i warzyw), ale odsyłała konsumenta do lektury informacji zamieszczonych na opakowaniu zbiorczym (zawierając tekst: "Kraj pochodzenia widoczny na węższym boku kartonu"), które były ustawione w sposób uniemożliwiający swobodne odczytanie tej informacji. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, NSA stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, biorąc pod uwagę przedstawione w nim argumenty, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zawiera ono elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności działania organu w rozpatrywanej sprawie, a także ocenę wyrażającą się w braku ich naruszenia. O wadliwości zaskarżonego wyroku nie sposób też wnioskować na tej tylko podstawie, że kontrolując legalność zaskarżonego aktu sąd administracyjny uznał go za zgodny z prawem, podzielając argumentację organu odnośnie do przyjętego sposobu załatwienia sprawy. Strona skarżąca nie wyjaśniła na czym miałby polegać oczekiwany i postulowany przez nią wzorzec działania, który miałby wyrażać się w zajęciu przez Sąd I instancji samodzielnego i własnego stanowiska w sprawie i przedstawienia własnych argumentów (s. 8 skargi kasacyjnej). Również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, skoro skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (zob. np. wyrok NSA z 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 850/17). Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie jej podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Podzielenie zatem przez Sąd argumentacji organu nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak zaś przekonania strony odnośnie do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa lub oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest też zasadny podniesiony w tym samym punkcie petitum skargi kasacyjnej (punkt 1 lit. c) zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem Spółka nie wykazała, że Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Za chybiony należało uznać także zarzut zawarty w punkcie 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 k.p.a., a jej uzasadnienie prawne i faktyczne wskazuje, jakie okoliczności istotne w sprawie organ przyjął za udowodnione oraz jakie nadał im znaczenie w świetle mających zastosowanie przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez organ argumentacja w tym zakresie jest jasna i wyczerpująca. Natomiast o naruszeniu wynikającego z art. 8 § 1 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej nie sposób wnioskować na tej tylko podstawie, że wydawane w sprawie rozstrzygnięcie nie koresponduje z oczekiwaniami strony postępowania (zob. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 575/24). Nie jest też zasadny zarzut naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. (punkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej). Nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach zawartych w protokole kontroli twierdzenie skarżącej, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do przyjęcia, że oznaczenie kraju pochodzenia było błędne, nieczytelne lub niezamieszczone w miejscu towarzyszącym kontrolowanym produktom, gdyż wszystkie owoce i warzywa oferowane do sprzedaży były oznakowane krajem pochodzenia, informacja ta była prawdziwa oraz była zamieszczona na opakowaniach zbiorczych (w sposób zgodny z przepisami) i była możliwa do łatwego odnalezienia dla przeciętnego konsumenta. Protokół kontroli, który jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., korzysta z domniemania wiarygodności oraz prawdziwości zawartych w nim informacji, odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia. W tej sprawie wynika z niego (oraz z załączonej do niego dokumentacji fotograficznej), że w odniesieniu do spornej partii owoców i warzyw ustalono, że informacja zamieszczona przy wystawionym do sprzedaży towarze nie zawierała w sposób bezpośredni wskazania państwa pochodzenia towaru (owoców i warzyw), ale odsyłała konsumenta do informacji zamieszczonych na opakowaniu zbiorczym. Opakowania zbiorcze w postaci pudeł - do których odsyłała zawarta na tzw. "cenówkach" informacja o treści "Kraj pochodzenia widoczny na węższym boku kartonu" - były ustawione w taki sposób, że naklejone na nich etykiety nie były widoczne dla klienta bez uprzedniego podniesienia i odwrócenia opakowań. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego (pismo z 17 czerwca 2021 r.) przyznała, że ułożenie opakowań zbiorczych powodowało, że informacja na nich zawarta rzeczywiście nie była widoczna dla klienta Nie podważa powyższego ustalenia organu akcentowana przez Spółkę okoliczność, że oznaczenie kraju pochodzenia wymienionych produktów nie było błędne ani nieczytelne lub niezamieszczone obok tych produktów. Prawidłowe oznaczenie kraju pochodzenia produktów, a także czytelność samej informacji i umieszczenie jej obok produktów nie oznacza, że w sprawie błędnie oceniono materiał dowodowy, skoro art. 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, stawia również wymóg, aby informacja o państwie pochodzenia produktu była dostępna i dobrze widoczna, a więc umieszczona w sposób pozwalający uniknąć wprowadzenia konsumenta w błąd. Zadość temu wymogowi nie czyni zaś umieszczone na tzw. "cenówkach" odesłanie do opakowań – "Kraj pochodzenia widoczny na węższym boku kartonu" - skoro opakowania zbiorcze były ustawione w taki sposób, że naklejone na nich etykiety nie były widoczne dla klienta bez uprzedniego ich podniesienia i odwrócenia. Nie podważa też powyższego ustalenia organu wskazanie przez skarżącą, że była to sytuacja incydentalna i że mogła wynikać z niefortunnego ułożenia opakowań zbiorczych, do czego mogło dojść przez niedopatrzenie pracownika spółki, bądź przełożenia opakowania zbiorczego przez klientów sklepu. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w rozpoznanej sprawie Spółka nie zakwestionowała skutecznie okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy administracji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Skarżąca nie obaliła bowiem wynikającego z art. 76 § 1 k.p.a. domniemania, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania lub inne podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przechodząc do oceny zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię należy przypomnieć, że błędna wykładnia prawa materialnego, to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego treści, a przez to w wadliwym ustaleniu jego sensu normatywnego przez sąd pierwszej instancji, a obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie na czym polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej (por. np. wyroki NSA z: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15). W odniesieniu do zarzutu błędnej wykładni art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji rynku owoców i warzyw oraz chmielu w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 (punkt 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej) Spółka nie wyjaśniła, jaka jej zdaniem powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, natomiast wywodziła, że do naruszenia art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji rynku owoców i warzyw oraz chmielu w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 miałoby dojść poprzez uznanie ustaleń organów za prawidłowe i przyjęcie, że wprowadziła do obrotu owoce i warzywa nieodpowiadające jakości handlowej, a także uznanie, że prawidłowo wymierzono karę pieniężną, pomimo że skarżąca nie wprowadziła do obrotu artykułów nieodpowiadających wymaganiom jakości handlowej, ponieważ wszelkie owoce i warzywa oferowane do sprzedaży były oznakowane krajem pochodzenia, informacja ta była prawdziwa oraz była zamieszczona na kartonach zbiorczych i była możliwa do łatwego odnalezienia dla przeciętnego konsumenta. Odnosząc się do powyższego trzeba stwierdzić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby przepis art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu - do którego Sąd pierwszej instancji się jedynie odwołał - stanowił przedmiot jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych. Przywołując zaś treść art. 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 oraz zestawiając ją z okolicznościami stanu faktycznego sprawy, Sąd stwierdził, że pojęcie "w widocznym miejscu należy interpretować w taki sposób, że dane w zakresie kraju pochodzenia powinny być umieszczone tak, żeby konsument bez większego problemu mógł je odnaleźć i się z nimi zapoznać." W ocenie NSA, to stwierdzenie Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Według art. 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 na etapie sprzedaży detalicznej szczegółowe informacje wymagane w ramach rozdziału są dostępne w sposób czytelny i dobrze widoczny. Produkty mogą być wystawione na sprzedaż, pod warunkiem, że detalista umieści w widocznym miejscu w pobliżu produktu czytelne, szczegółowe informacje dotyczące państwa pochodzenia oraz, w stosownych przypadkach, klasy produktu, jego odmiany lub typu handlowego w sposób pozwalający uniknąć wprowadzenia konsumenta w błąd. Istotne jest zatem, aby szczegółowe informacje o produktach sektora owoców i warzyw były dostępne w sposób czytelny i dobrze widoczny, a co więcej, aby szczegółowe informacje dotyczące państwa pochodzenia były umieszczone sposób pozwalający uniknąć wprowadzenia konsumenta w błąd. Analiza treści powyższego zarzutu błędnej wykładni art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacji rynku owoców i warzyw oraz chmielu w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 prowadzi do wniosku, że Spółka w istocie zarzuca Sądowi niewłaściwe zastosowanie tych przepisów prawa materialnego. Ten zarzut naruszenia prawa materialnego jest bowiem, zdaniem wnoszącej tę skargę, uzasadniony błędami w zakresie ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy, stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu. Skarżąca stawiając ten zarzut zmierza więc w istocie do podważenia oceny Sądu odnośnie do prawidłowości ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego, który został następnie przyjęty za podstawę wyrokowania w sprawie. Tak skonstruowany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie mógł zostać uwzględniony, gdyż zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy i jego ocenę są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. np. wyroki NSA z: 19 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 20/22; 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 2189/23; 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt I GSK 663/24 i 10 grudnia 2025 r. sygn. akt I GSK 537/23). Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie mógł również odnieść zarzut błędnej wykładni art. 40a ust. 8 w zw. z art. 40a ust. 10 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (punkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej), poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ prawidłowo zastosował wskazane przepisy, a w konsekwencji utrzymał w mocy decyzję wymierzającą jej karę niewspółmierną i nieproporcjonalną do charakteru i rozmiaru zarzucanego uchybienia, stopnia szkodliwości czynu, wartości produktów poddanych kontroli oraz dotychczasowej działalności Spółki. Spółka argumentowała, że stopień szkodliwości zarzucanego czynu był znikomy, zakres uchybienia niewielki, a nawet gdyby uznać, że doszło do naruszenia, istniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 10 (jak również w świetle art. 189f k.p.a.). Z tego co już wskazano powyżej wynika, że ten zarzut został sformułowany w sposób wadliwy i nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w którego uzasadnieniu wymienione przepisy prawa nie zostały nawet przywołane. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika również, na czym miałby polegać zarzucany błąd subsumpcji. Skarżąca nie wyjaśnia z jakich konkretnie powodów miałoby dojść do niewłaściwego zastosowania art. 40a ust. 8 przywołanej ustawy oraz określonych nim dyrektyw wymiaru kary w relacji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej nie odwołano się do żadnych konkretnych okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy, z których miałoby wynikać, że nałożona na stronę kara pieniężna nie uwzględnia wszystkich dyrektyw jej wymiaru, a rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości i naruszonych reguł sprzeciwia się odstąpieniu od jej nałożenia. Co więcej, w oparciu o ten zarzut skarżąca podważa ocenę Sądu odnośnie do prawidłowości ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego, co - jak już powiedziano - jest zabiegiem nieskutecznym w przypadku zarzutu materialnoprawnego i nie może prowadzić do uznania tego zarzutu za usprawiedliwiony. W odniesieniu do powołanego w skardze kasacyjnej art. 189f k.p.a. należy wskazać, że przepis ten nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ przepisy ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu stanowią "przepisy odrębne" w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazujący na naruszenie przez Sąd art. 138 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/625 (punkt 2 lit. c petitum skargi kasacyjnej), poprzez zastosowanie nieproporcjonalnej kary w stosunku do wagi stwierdzonego naruszenia i naruszenia zasady proporcjonalności oraz stosowania najmniej dotkliwych środków, skoro organ mógł spółkę zobowiązać np. do zwiększenia częstotliwości własnych kontroli wewnętrznych w zakresie eksponowania informacji o kraju pochodzenia owoców i warzyw. Zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować, właściwe organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności. Z art. 138 ust. 2 wynika zaś, że właściwe organy podejmują wszelkie środki jakie uznają za odpowiednie, aby zapewnić zgodność z przepisami - ale chodzi o środki nieograniczające się do enumeratywnie wymienionych w pkt a - k. Według art. 139 ust. 1 rozporządzenia, Państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i wprowadzają wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wdrożenia. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, a kary finansowe w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia powinny odzwierciedlać, w zgodzie z prawem krajowym, korzyść ekonomiczną odniesioną przez podmiot lub, w stosownych przypadkach, odsetek jego obrotów (ust. 2). Nieuzasadniony okazał się również ostatni zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazujący na naruszenie przez Sąd art. 3 § 1 w zw. z art. 25 ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz art. 50 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców (punkt 2 lit. d petitum skargi kasacyjnej) poprzez przeprowadzenie kontroli bez udziału kierownika jednostki bądź osoby przez niego upoważnionej. Jak wynika z art. 49 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców, w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi przedsiębiorcy lub osobie zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. W związku z tym czynności kontrolne przeprowadzone w obecności B. K. - managera sklepu, nawet przy założeniu, że posiadała błędnie wystawione upoważnienie do reprezentowania spółki w czynnościach kontrolnych, w tym do odebrania protokołu kontroli, które jednak zostało podpisane niezgodnie ze sposobem reprezentacji wskazanym w krajowym rejestrze sądowym, należało uznać za dokonane zgodnie z przepisami ustawy Prawo przedsiębiorców. Odnosząc się do zarzutu wynikającego z punktu 1 lit. d petitum skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i aby mógł być skuteczny, powinien być powiązany z konkretnymi przepisami procesowymi lub materialnymi, których naruszenia dopuścił się organ, a co zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie powiązał z żadnym innym przepisem, dlatego też powyższy zarzut należało uznać za nieskuteczny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, skontrolowany w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej, nie narusza prawa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r. poz. 118). Zasądzona kwota 270 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną i udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.