II GSK 1682/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Czarnik Cezary Pryca Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2538/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] 2.999 (dwa tysiące dziewięćset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2538/13, oddalił skargę [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I W dniu [...] grudnia 2011 r. podczas kontroli drogi krajowej nr 74 kierownik [...] stwierdził zajęcie pasa drogowego przez poszerzenie istniejącego zjazdu na działkę nr ewid. 607 obręb Nowy Staw, w km 119+751 strona lewa drogi. W związku z powyższym zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w stosunku do [...] (dalej: skarżącego) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] , w sprawie samowolnej przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr 74 w km 119+751 po stronie lewej na działkę nr 607 . W dniu [...] marca 2012 r. w obecności [...] przeprowadzono oględziny wykonanej przebudowy zjazdu, z których to oględzin został sporządzony protokół. Powierzchnię wykonanych robót w pasie drogowym określono na podstawie wykonanego szkicu, ustalając jej wielkość na 31,85 m2. W toku prowadzonego postępowania [...] nie przedstawił koniecznego zezwolenia zarządu drogi, do czego był zobowiązany w myśl art. 40 ust. 1 i 2 pkt.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p. lub ustawa o drogach publicznych). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. ustalił karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 74 polegające na przebudowie istniejącego zjazdu indywidualnego w km 119 + 751 strona lewa, na działkę nr ewid. 607 obręb [...] Łagów, o powierzchni 31,85 m2, w okresie od dnia [...] r. - bez zezwolenia zarządcy drogi. Orzekając na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił w całości decyzję GDDKiA z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie [...] złożył do GDDKiA nowy dowód w sprawie, tj. mapę sytuacyjno-wysokościową do celów projektowych w skali 1:500 ze stanem aktualnym na dzień 1 czerwca 2011 r., tj. sytuacji sprzed przebudowy zjazdu. Ponadto pozyskano mapę sytuacyjno - wysokościową do celów projektowych w skali 1:500 ze stanem aktualnym na dzień [...] kwietnia 2012 r., tj. po przebudowie zjazdu. Po porównaniu map określono nową powierzchnię pasa drogowego zajętego przy przebudowie zjazdu. Z ustalenia nowej powierzchni wynoszącej 13,25 m2 sporządzono protokół i ta powierzchnia została przyjęta do ustalenia kary. GDDKiA decyzją z dnia [...] kwietna 2013 r. – działając na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 4 u.d.p. – po ponownym rozpoznaniu z urzędu sprawy przebudowy zjazdu indywidualnego w km 119 + 751 strona lewa drogi krajowej nr 74 – na działkę nr Ew. 607 obręb [...] – bez zezwolenia zarządcy drogi, ustalił skarżącemu karę pieniężną w kwocie 33 257,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 74 w okresie od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] września 2012 r., bez zezwolenia zarządcy drogi. Orzekając na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r., oddalił skargę [...]. Sąd I instancji wskazał, że kwestia, czy omawiany zjazd istniał, czy też nie, nie ma znaczenia dla obiektywnej odpowiedzialności skarżącego za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia. Skarżący nie neguje faktu, iż takiego zezwolenia na wykonane roboty nie posiadał. Skoro skarżący nie uzyskał zgody zarządcy drogi, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzył mu na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 ustawy karę pieniężną Art. 18 w ust. 1 u.d.p. stanowi, iż centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Łączy się z tym szereg obowiązków spoczywających na zarządcy dróg a tylko przykładowo wyliczonych w art. 20 ustawy u.d.p. I tak do zarządcy drogi należy m.in.: wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (pkt 8). W myśl art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 stanowiącego, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia budowy ani przebudowy zjazdu. Dlatego też należy rozumieć te czynności w języku potocznym. Jak trafnie zauważył WSA w Warszawie (wyrok z dnia 13 września 2006 r., VI SA/Wa 943/06, LEX nr 255845), "utwardzenie istniejącego zjazdu ziemnego materiałem kamiennym jest jego przebudową, na którą należy uzyskać zgodę". Jak stanowi art. 29a ust. 1 pkt 1 za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. Przepis art. 29a cyt. ustawy został dodany przepisami ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Regulacja statuuje odpowiedzialność administracyjną podmiotów, wobec których stwierdzono naruszenie określone w art. 29a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.d.p. Ma ona na celu wyeliminowanie lub w znacznym stopniu ograniczenie dużej liczby samowoli z zakresu budowy i przebudowy zjazdów na drogi publiczne, które stwarzają poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 1933). Wyróżnia się trzy rodzaje naruszeń powodujących powstanie tej odpowiedzialności przy czym jedną z nich jest wybudowanie lub przebudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi - naruszenie to wynika z art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. i stanowi konsekwencję niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Oznacza, że kwestia winy nie ma wpływu na jej istnienie. Odpowiedzialność powstaje z chwilą popełnienia naruszenia, określonego w art. 29a u.d.p. W rozpatrywanej sprawie spór pomiędzy stronami sprowadza się w swej istocie do określenia podmiotu podlegającego sankcji administracyjnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącego podmiotem odpowiedzialnym jest właściciel działki stanowiącej drogę dojazdową, a mianowicie Gmina Łagów, natomiast według GDDKiA odpowiedzialności tej podlega skarżący, jako podmiot, który faktycznie dokonał przebudowy zjazdu bez zezwolenia. W ocenie Sądu I instancji delikt administracyjny polegający na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia popełnia sprawca tego zajęcia. W realiach niniejszej sprawy bezspornym jest, że zachowanie to należy przypisać skarżącemu. Kwestia, czy omawiany zjazd istniał, czy też nie, nie ma znaczenia dla obiektywnej odpowiedzialności skarżącego za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia. Skarżący nie neguje faktu, iż takiego zezwolenia na wykonane roboty nie posiadał. Skoro skarżący nie uzyskał zgody zarządcy drogi, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzył mu na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. karę pieniężną. Nietrafne są również zarzuty dotyczące działania skarżącego za zgodą [...]. Jak wyjaśnił organ [...], jako właściciel działki nr ewid. 607 pismem z dnia 4 stycznia 2012 r. wezwała skarżącego do przywrócenie stanu zgodnego z prawem i do zaniechania dalszych naruszeń nieruchomości będącej jej własnością, tj. na działce nr 607, oraz do usunięcia wysypanego i rozłożonego przez niego kruszywa na przedmiotowej nieruchomości. II [...] wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 29 ustawy poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie a przez to przyjęcie, iż to skarżący [...] był uprawniony, a wręcz zobowiązany do wystąpienia do zarządcy drogi o wyrażenie zgody na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...], której skarżący nie był właścicielem, b) art. 29a ustawy poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie czego skutkiem było nałożenie kary pieniężnej na podmiot działający de facto na polecenie właściciela działki nr [...] do której bezpośrednio przylegał przedmiotowy zjazd z drogi krajowej nr [...], II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 260 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 poz. 267; dalej k.p.a.) poprzez błędne przyznanie skarżącemu statusu strony (de facto ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącego) w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...], której skarżący nie był właścicielem, a także uznanie skarżącego za stronę w postępowaniu o nałożenie kary pomimo, iż przebudowa zjazdu nastąpiła za zgodą właściciela działki nr [...], który był jedynie legitymowany do uzyskania stosownej zgody zarządcy drogi, b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż rozpoznanie sprawy przez organy administracji nastąpiło po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym w szczególności w zakresie określenia statusu właścicielskiego działki nr 607, na którą wykonany został zjazd z drogi krajowej nr 74 i w konsekwencji nałożenia obowiązku uzyskania zgody na podmiot, który nie może być stroną takiego postępowania jako posiadający ewentualnie jedynie interes faktyczny, a nie prawny, który wymagany jest do uzyskania pozycji strony w postępowaniu administracyjnym. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. GDDKiA w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wobec usprawiedliwionych podstaw zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zostaje oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zasadniczo w pierwszej kolejności NSA powinien rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, jednakże w rozpoznawanej sprawie niezbędne jest odniesienie się najpierw do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Konieczność takiego podejścia do oceny objętego skargą kasacyjną wyroku wynika z tego, że przepisy materialne wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której zapadały decyzje podlegające kontroli Sądu I instancji. To właśnie te przepisy określają podmiotowe i przedmiotowe ramy postępowania administracyjnego, w tym zakres postępowania wyjaśniającego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt I lit. a i b petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 29 i 29a ustawy o drogach publicznych. Według autora skargi kasacyjnej [...]jako właściciel działki nr [...]do której przylegał przebudowany zjazd drogi krajowej nr [...], wyrażając zgodę na jej remont - nie przerzucił na skarżącego w żaden sposób obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który to obowiązek spoczywał tylko na właścicielu lub użytkownikach przyległych do zajazdu nieruchomości. Zatem podmiotem odpowiedzialnym jest właściciel działki stanowiącej drogę dojazdową, a mianowicie [...] Odnosząc się do tak postawionych zarzutów w pierwszej kolejności wymaga przypomnienia, że materialnoprawną podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w analizowanej sprawie stanowiły przepisy art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Jak stanowi przepis art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 ww. ustawy. W art. 29a wyróżniono trzy czyny podlegające odpowiedzialności administracyjnej. Karę pieniężną wymierza się za: 1) wybudowanie zjazdu bez zezwolenia, 2) przebudowę zjazdu bez zezwolenia, 3) wybudowanie lub przebudowanie zjazdu za zezwoleniem, lecz o powierzchni większej niż określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym, 4) użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu. Zawarte w art. 29a ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdzenie: "zarządca drogi wymierza" aktualizuje zdolność właściwego organu do wymierzenia kary w przypadku zaistnienia wymienionych w tym przepisie deliktów. Natomiast z treści art. 29 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zatem, odpowiedzialność administracyjną za przebudowę zjazdu w świetle art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. ponosi właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi, z której w sposób nielegalny, tj. bez zezwolenia zarządcy drogi przebudowano zjazd. Zatem stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zezwoleń na budowę lub przebudowę zjazdu są wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 318/99; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 488/03; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 504/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 610/11; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 932/09; wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że poza sporem pozostaje fakt, że właścicielem nieruchomości przyległej (działka nr ewid[...]) do drogi publicznej (droga krajowa nr 74), z której skarżący dokonał przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi jest [...]. Zatem w ustalonym przez organy i zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym sprawy skarżący, pomimo tego, że faktycznie dokonał przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi - nie mógł być adresatem decyzji wymierzającej karę administracyjną z tego tytułu. W tym miejscu należy stwierdzić, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że przedmiotem niniejszego postępowania było wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął odpowiedzialność administracyjną skarżącego za zajęcie pasa drogowego jako sprawcy tego zajęcia, zamiast stosownie do art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. stwierdzić odpowiedzialność gminy [...] jako właściciela nieruchomości, tj. działki nr [...], stanowiącej drogę gminną (dojazdową). Jak to już zostało zaakcentowane powyżej, materialnoprawną podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego stanowiły przepisy art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Przepisy te dotyczą odpowiednio przesłanek nałożenia kary pieniężnej za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi oraz sposobu ustalania wysokości tej kary. Wysokość kary nie została określona wprost w art. 29a u.d.p. poprzez podanie konkretnej kwoty, lecz jest ustalana jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 4 cyt. ustawy. Jednakże adaptowanie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych na potrzeby wymiaru kar pieniężnych, o których mowa w art. 29a tej ustawy - nie oznacza, że mamy do czynienia z odpowiedzialnością za zajęcie pasa drogowego – jak to błędnie uczynił Sąd I instancji podzielając stanowisko organu. Odpowiedzialność ta została bowiem oddzielnie uregulowana w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji, za zasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie skarżącego za stronę w postępowaniu o nałożenie kary administracyjnej za przebudowę spornego zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Natomiast za pozbawione nieusprawiedliwionych podstaw należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt II lit. b petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie przyjął, że rozpoznanie sprawy przez organy administracji nastąpiło po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym w szczególności w zakresie określenia statusu właścicielskiego działki nr 607. Należy podkreślić, że w sprawie nie było negowane zarówno przez Sąd I instancji jak i organy, że właścicielem działki nr ewid. [...] obręb [...]. Natomiast Sąd I instancji przyjął, że dla odpowiedzialności skarżącego nie ma to znaczenia, bowiem odpowiedzialności tej podlega skarżący, jako podmiot, który faktycznie dokonał przebudowy zjazdu bez zezwolenia. Wprawdzie o czym było już mowa, stanowisko Sąd I instancji w tym zakresie należy uznać za błędne, nie oznacza to jednak, że doszło do naruszenia powyższych przepisów w sposób opisany przez autora skargi kasacyjnej. Ponownie orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany będzie uwzględnić rozważania poczynione w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swojej ocenie wyżej przedstawione wywody. Zważywszy na przytoczone wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.