II GSK 1784/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K., P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 24/24 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2023 r. nr 402.101/F-1/XIV/23 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu z drogi gminnej bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 20 maja 2024 r. oddalił skargę R. K. i P. K. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2023 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu z drogi gminnej bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 9 sierpnia 2023 r. Wójt Gminy P. (dalej: "Wójt") wymierzył K. K. (dalej również: "odwołujący") karę pieniężną w wysokości 15.984,00 zł za wybudowanie zjazdu z drogi gminnej nr [...] B. – O. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obrębie B., bez wymaganego zezwolenia. Od powyższej decyzji K. K. wniósł odwołanie, w którym zawarł wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Odwołujący wniosek o przywrócenie terminu motywował złym stanem zdrowia po przebytym zawale, który uległ dalszemu pogorszeniu w związku z upałami oraz koniecznością prowadzenia prac żniwnych w posiadanym gospodarstwie rolnym, a także niemożnością znalezienia osoby posiadającej odpowiednią wiedzę w celu sporządzenia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem odmówiło przywrócenia terminu. SKO zaznaczyło, że zainteresowany nie uprawdopodobnił braku swej winy w uchybieniu terminu, pomimo przedstawionych argumentów dotyczących swego stanu zdrowia. W ocenie organu odwoławczego nie można stawiać znaku równości pomiędzy niezdolnością do pracy w gospodarstwie rolnym a niezdolnością do wykonania określonych czynności faktycznych i prawnych. Ponadto, SKO zaznaczył, że sam odwołujący wskazał, że w sierpniu, w okresie nasilenia prac rolniczych, był zmuszony do wykonywania niektórych prac wbrew zaleceniom lekarzy. Na powyższy postanowienie SKO, odwołujący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z uwagi na śmierć K. K. w dniu 29 lutego 2024 r., postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2024 r. Sąd w pkt 1 zawiesił postępowanie sądowe ze skutkiem od 29 lutego 2024 r, a w pkt 2 podjął zawieszone postępowanie z udziałem następców prawnych K. K., tj. R. K. i P. K. (dalej: "Skarżący"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie uwzględnił skargi skarżących. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nastąpiło bez winy odwołującego. WSA podkreślił, że sam fakt choroby, nawet poświadczony zaświadczeniem lekarskim, nie jest wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Sąd I instancji zauważył, że zły stan zdrowia odwołującego się nie miał charakteru nagłego lecz ciągły. WSA zaznaczył, że odwołujący był słaby, ale w okresie nasilenia prac rolniczych wykonywał niektóre prac wbrew zaleceniom lekarzy. Ponadto brak jest informacji, że odwołujący nie mógł wykonywać innych czynności poza pracą w gospodarstwie rolnym. Sąd I instancji zgodził się z SKO, że nie można stawiać znaku równości pomiędzy niezdolnością do pracy w gospodarstwie rolnym a niezdolnością do wykonania określonych czynności faktycznych i prawnych. WSA podkreślił, że nie został też uprawdopodobniony zły stan psychiczny skarżącego, który ograniczałby w istotny sposób możliwość świadomego podejmowania działań i czynności, w tym leżących w jego interesie, jak złożenie odwołania w terminie. Sąd I instancji zaznaczy W podstawie prawnej wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. 2024, poz. 935). Skarżący zaskarżyli wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkujące przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc nie dokonaniem przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisu art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co zaś prowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż podlegała uwzględnieniu tj. • przyjęciem przez Sąd, iż organ zasadnie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 9 sierpnia 2023 r. wobec stwierdzenia organu, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminowi, • zaaprobowaniem przez Sąd naruszenia przez organ procedury polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi w postaci zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego niezdolność do pracy w okresie od 10 do 25 sierpnia 2023 r. ("i nadal") oraz wyprowadzenie z treści tego dokumentu niezgodnych z doświadczeniem życiowym i zasadami logiki wniosków, iż odwołanie mogłoby być przez skarżącego K. K. złożone w otwartym terminie, • zaaprobowaniem przez Sąd naruszenia przepisów proceduralnych polegających na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnienie przyczyny uniemożliwiającej złożenie przez skarżącego odwołania w terminie. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty lub przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od Organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie wniósł o jej przeprowadzenie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że powołanie w skardze kasacyjnej dotyczące naruszeń art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest nieprawidłowe. W niniejszej sprawie nie miały zastosowania wskazane jednostki redakcyjne Kodeksu postepowania administracyjnego, a w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi takowe nie występują. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są więc chybione. Należy więc przyjąć, że w istocie autorowi skargi kasacyjnej chodziło o naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a przez to zaakceptowanie naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Do elementów uzasadnienia zalicza się: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. W orzecznictwie podkreśla się, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK487/08). Tymczasem te wszystkie wyżej wymienione elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zostało zawarte stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Skarżący w swojej skardze wskazują natomiast na nieprawidłowo ustalony w wyroku stan faktyczny z uwagi na wystąpienie przesłanek determinujących przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Instytucja przywrócenia terminu uregulowana została w art. 58-59 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1-3 k.p.a. i art. 59 § 2 k.p.a., pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się, przy zachowaniu następujących warunków: a) braku upływu okresu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu do dnia złożenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 k.p.a.); b) uprawdopodobnienia we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności wskazującej na brak winy strony w uchybieniu terminu (art. 57 § 1 k.p.a.); c) dokonaniu - równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu - czynności, której strona nie dokonała w terminie (art. 58 § 2 k.p.a.). Z brzmienia powołanych wyżej przepisów wynika, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie w przypadku, gdy strona w sposób przekonujący zaprezentuje argumentację uprawdopodobniającą brak swojej winy w niedochowaniu terminu, a przy tym wskaże, że niezależna od niej przyczyna niedochowania terminu istniała przez cały czas aż do wniesienia wniosku o jego przywrócenie. Zatem ustawodawca nie wymaga udowodnienia tych okoliczności tylko ich uprawdopodobnienia. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Wymaganie uprawdopodobnienia zamiast udowodnienia braku winy w uchybieniu terminu świadczy o intencji ustawodawcy odformalizowania i uproszczenia postępowania w tym przedmiocie, tak aby ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji i na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie zbyt pochopnie drogi do obrony jej praw. Tym niemniej przywrócenie terminu uzasadnia tylko podanie przez wnioskodawcę takich obiektywnych i niezależnych od niego okoliczności, które wskazują na to, że nawet pomimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw, nie mógł dokonać czynności w terminie. O zaistnieniu przesłanki "należytej staranności w dochowaniu terminu" można zasadnie mówić wówczas, gdy wnioskodawca uprawdopodobni okoliczności wskazujące na brak jakiejkolwiek jej winy, choćby w postaci niedbalstwa, w uchybieniu terminu - a zatem, gdy przedstawi okoliczności wskazujące, że nie miał możliwości dokonania czynności w wyznaczonym terminie. Przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają bowiem wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie (zob. np. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2550/17 i wyrok NSA z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1247/16, wyrok NSA z 13.12.2024 r., I OSK 342/24, LEX nr 3814171). W niniejszej sprawie termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 25 sierpnia 2023 r. Natomiast skarżący złożył odwołanie w dniu 30 sierpnia 2023 r., czyli po upływie terminu do jego wniesienia. Skarżący wraz z odwołaniem złożył również wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, motywując go złym stanem zdrowia po przebytym zawale, który uległ dalszemu pogorszeniu w związku z upałami oraz koniecznością prowadzenia prac żniwnych w posiadanym gospodarstwie rolnym, a także niemożnością znalezienia osoby posiadającej odpowiednią wiedzę w celu sporządzenia odwołania. Z dokumentacji medycznej wynika, że skarżący przeszedł w kwietniu 2023r. zawał mięśnia sercowego i w dniach od 7 do 13 kwietnia 2023 r. przebywał w szpitalu. Dodatkowo z zaświadczenia lekarskiego z dnia 20 października 2023 r. wynika, że z powodu przebytego zawału skarżący był niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym, "również w dniach 10-25 sierpnia 2023 r. i nadal". Co więcej sam skarżący sam wskazał, że w sierpniu, w okresie nasilenia prac rolniczych, był zmuszony do wykonywania niektórych prac wbrew zaleceniom lekarzy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 58 k.p.a. nie są usprawiedliwione. Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd I instancji aprobując stan faktyczny w zakresie podstaw odmowy przywrócenia terminu ustalony przez organ, oparł się na dowodach i wyjaśnieniach skarżącego. Natomiast zarówno organ, jak i Sąd wyciągnęli odmienne od skarżącego wnioski wynikające z tych ustaleń, co do tego czy skarżący uprawdopodobnił brak swojej winy w uchybieniu terminu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena dokonana przez Sąd I instancji podniesionych przez skarżącego przesłanek braku dochowania terminu do wniesienia odwołania była trafna. Skarżący z jednej strony wskazuje bowiem na swój stan zdrowia, który uniemożliwiał mu jego złożenie, a z drugiej na fakt wykonywania w tym czasie przez niego prac z zakresu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Skoro więc mógł w tym czasie owe prace prowadzić, to siłą rzeczy mógł złożyć odwołanie od decyzji z dnia 9 sierpnia 2023 r., którą Wójt wymierzył mu karę pieniężną za wybudowanie zjazdu bez wymaganego zezwolenia. Trafnie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie i literaturze, że samo zwolnienie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu. Nie wyklucza ono bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez skarżącego z zachowaniem terminu, osobiście lub korzystając z pomocy innych osób (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 7, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2005, str. 335, wyrok NSA z 1 marca 1999 r., sygn. II SA 45/99, LEX 46785, wyrok NSA z 4 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1243/97, LEX 36902, wyrok NSA z 15 grudnia 2004 r. sygn. OZ 809/04). W konsekwencji powyższego przyjmuje się, że nawet choroba wymagająca leżenia nie uzasadnia sama przez się braku zawinienia i przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, o ile osoba uprawniona do dokonania tej czynności mogła skorzystać z pomocy osób trzecich (wyrok NSA z 31.01.2012 r., II OSK 2175/10, LEX nr 1138097). W niniejszej sprawie po pierwsze, zaświadczenie o niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym zostało wydane wstecznie, gdyż pochodzi ono z 25 października 2023r. a dotyczy okresu od 10 do 25 sierpnia 2023 r. Po drugie, wskazuje ono jedynie na niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym, a po trzecie sam skarżący przyznał, że w tym czasie w gospodarstwie rolnym pracował. W związku z powyższym nie było uzasadnionych przeszkód do złożenia przez niego odwołania w ustawowym terminie. W odniesieniu do kolejnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jej autor nie powołał wyraźnej podstawy prawnej – przepisów proceduralnych, które Sąd I instancji naruszył, a których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z opisu jedynie można wyciągnąć wniosek, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ administracyjny oraz jego dowolną ocenę i jednoczesne zaakceptowanie tego stanu rzeczy przez Sąd I instancji. Wskazane zarzuty są niezasadne. Należy podkreślić, że skoro postępowanie w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania opiera się na uprawdopodobnieniu przez wnioskującego, że nie ponosi on winy w jego uchybieniu, to nie sposób podzielić zapatrywania autora skargi kasacyjnej o konieczności realizacji przez organ administracji publicznej zasad zawartych w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej zwanej "k.p.a."), art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., bowiem to od strony postępowania administracyjnego można nie tylko oczekiwać, ale i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swych spraw. To po stronie skarżącego, a nie organu zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. leży inicjatywa zgłoszenia takich środków dowodowych, czy przywołania takich okoliczności, które uprawdopodobnią jego brak winy. Organ nie posiada w tym zakresie własnej inicjatywy dowodowej (wyrok NSA z 18.04.2024 r., II GSK 1510/23, LEX nr 3730826). Organ z kolei rozpatrzył wszystkie przedstawione przez skarżącego dowody, a Sąd I instancji również odniósł się do nich w swoim uzasadnieniu, z tym ze nie podzielił poglądu skarżącego co do kwestii uprawdopodobnienia przez niego braku winy co do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 9 sierpnia 2023 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.