II GSK 1861/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1561/17 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1561/17, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r., w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. Z., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015 r., Nr 460, powoływanej dalej jako: u.d.p.), poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z wskazanego przepisu i nieuwzględnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności przemawiających za wydaniem wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, pominięcie okoliczności poniesienia przez Skarżącą rażącej szkody polegającej na utracie pożytków z handlu i miejsca zatrudnienia, w związku z likwidacją pawilonu. Także zignorowanie okoliczności, iż lokalizację pawilonu można pogodzić z proponowanym projektem modernizacji i przebudowy pasa drogowego, w tym ścieżki rowerowej i stacji dokującej dla rowerów, które de facto istnieją i spełniają należycie swoją funkcję. Nie wzięcie pod uwagę, interesu społecznego w istnieniu pawilonów handlowych na odcinku pasa ruchu drogowego przy ul. [...]. Mieszkańcy przyzwyczaili się do istnienia sklepów blisko osiedla, także w ich interesie (szczególnie starszych) jest by remont drogi przeprowadzić w ten sposób by pawilony mogły nadal funkcjonować, co przy dobrej woli organu administracyjnego jest w pełni wykonalne; - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 735; powoływanej dalej jako: k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 76a § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędną, a właściwie brak oceny materiału dowodowego, w szczególności opinii rzeczoznawcy ds. ruchu drogowego, uznanej bezpodstawnie przez SKO a następnie przez WSA w Warszawie, jako mało obiektywnej, zbagatelizowanie faktu istnienia w pobliżu pawilonu ścieżki i stojaków rowerowych, a tym samym bezzasadności projektu przebudowy pasa drogowego i zmiany lokalizacji stacji rowerowej, także niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r., zmierzających do wykazania bezprzedmiotowości i wadliwości projektu modernizacji pasa drogowego zatwierdzonego przez ZDM, którego skutkiem jest odmowa wydania zezwolenia na zajmowanie pasa drogi przez Skarżącego, wystąpienia szkody po stronie Skarżącego w związku z brakiem możliwości dalszego zajmowania tego pasa; - nadto poprzez brak wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia rozwiązań proponowanych przez strony postępowania, a jedynie wskazanie, iż organ administracyjny nie podzielił proponowanych rozwiązań, jednak nie wyjaśnił dlaczego. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia sądu pierwszej instancji dotyczącego oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2016 r. w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego, z uwagi na to, że uznano, że nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej: ul. [...] rej. ul. [...] o powierzchni 20,33 m2) w celu posadowienia w nim kiosku handlowego na okres od dnia 1 sierpnia 2016 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. W pierwszej kolejności należy podnieść, że wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 689/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1638/19 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej: ul. [...] rej. ul. [...] o powierzchni 20,33 m2 na okres od 1 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Ponieważ rozstrzygnięcie to zapadło w analogicznym stanie faktycznym, a skarga kasacyjna w obu sprawach oparta była w istocie na identycznych zarzutach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanego powyżej rozstrzygnięcia. Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał zarzut naruszenia prawa procesowego wskazany w petitum skargi kasacyjnej. Art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które nie zostały podważone przez skarżącą, w szczególności skarżąca nie wykazała, że w niniejszej sprawie istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na lokalizację w pasie drogowym kiosku handlowego. Ponadto zaznaczyć należy, że skarżąca formułując zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia czynności kontrolnych nie wskazuje jednak, poza m.in. opinią rzeczoznawcy do spraw ruchu drogowego oraz planem zagospodarowania terenu, jakie dowody zostały przez organy obu instancji pominięte, co miałby wadliwie akceptować sąd pierwszej instancji. Odnosząc się do powołanych przez skarżącą dowodów w skardze kasacyjnej, zauważyć należy, że zarówno organy, jak i sąd pierwszej instancji prawidłowo zauważyły, że przedmiotem postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest badanie, czy w danej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstępstwo od reguły wynikającej z art. 39 ust. 1 u.d.p. oraz czy odstąpienie od tej reguły nie będzie powodować niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast zastrzeżenia odnoszące się do zaproponowanego przez zarządcę drogi planu zagospodarowania w obrębie spornego pasa drogowego, jak i przedstawiona opinia rzeczoznawcy odnosząca się do projektu stałej organizacji ruchu, wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez sąd pierwszej instancji. Należy zatem zgodzić się, że – wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za niezasadny zarzut naruszenia art. art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 76a § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także sformułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, który ma na celu wykazanie błędnego zastosowania w sprawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa nie ma wątpliwości, że w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. ustanowiono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. (Wyrok NSA z 3.03.2022 r., II GSK 1794/18, LEX nr 3333911). Skarżąca zarzuca, że przepis ten nie został w rozpatrywanej sprawie zastosowany pomimo, że zaistniał przypadek w nim przewidziany uprawniający organ do wydania decyzji dla niej korzystnej. Organy administracji, a następnie sąd pierwszej instancji nie dostrzegły tych powodów, ponieważ w ocenie skarżącej organ nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W rozpatrywanej sprawie, podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji, zauważyć należy, że organy obu instancji wyjaśniły stan faktyczny sprawy, prawidłowo zbadały i oceniły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia zastosowania art. 39 ust. 3 u.d.p. W wyniku tego stwierdziły, że podstawę odmowy wydania zezwolenia na zajęcie spornego odcinka pasa drogowego i umieszczenie w nim kiosku handlowego stanowiła planowana zmiana zagospodarowania terenu w pasie drogowym ul. [...] rej. ul. [...] w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku handlowego, polegająca na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmianie układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni. Planowana inwestycja, jak wskazały organy administracji oraz sąd pierwszej instancji, ma na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz poprawę warunków bytowych wartościowych drzew. Nowy projekt zagospodarowania terenu wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w przedmiotowej lokalizacji. Projekt ten zaś wyraźnie przeczy tezie skarżącej, iż jest możliwa modernizacja ulicy [...] i istnienie jej kiosku. Z owego projektu wyraźnie wynika bowiem, że modernizacja tej ulicy w planowanym zakresie, oraz istnienie kiosku skarżącej nie są możliwe. Dodatkowo należy zauważyć, iż planowana inwestycja służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Jest to o tyle istotne, że celem ochrony prawnej - w świetle art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 1 u.d.p. - jest bezpieczeństwo i organizacja ruchu drogowego, nie zaś ochrona posiadania działek należących do zarządców dróg publicznych (zob.: wyrok NSA z 2 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA 439/02; wyrok NSA z 3 marca 2022 r., II GSK 1794/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo należy zauważyć, iż na właścicielu i zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. Ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane być musi za uzasadnione. W tym też znaczeniu ustawodawca wprowadził, w art. 39 ust. 1 u.d.p., zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc, szkodzących tej infrastrukturze. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem, że uprzywilejowanie to nie jest jednak bezwzględne. Stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w powiązaniu z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, organ zobligowany jest do poszukiwania rozwiązań, które zapewnią odpowiedni poziom ochrony konkurujących ze sobą wartości (por. wyrok z 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście zauważyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił nie tylko interes publiczny w postaci umożliwienia realizacji zamierzenia mającego na celu ochronę podstawowych funkcji drogi i bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale również interes gospodarczy strony. Wyważył związane z nimi wartości i w konsekwencji nie odmówił udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w całym okresie, którego dotyczył wniosek. Udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie, co do którego nie kolidowało to bezpośrednio z realizacją projektowanej inwestycji. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że art. 22 Konstytucji RP chroni wolność gospodarczą. Jednakże w świetle tego przepisu wolność gospodarcza nie jest wartością absolutną i może być ograniczona w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny (wyrok NSA z 3 marca 2022 r., II GSK 1794/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, podzielić należy stanowisko organów administracji oraz sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przewidziana w powołanym przepisie prawa materialnego przesłanka uprawniająca do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 u.d.p. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.