II GSK 2041/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "B." w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 343/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "B." w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 343/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę Stowarzyszenia "B." w L. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w L. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu 27 listopada 2012 r. do Marszałka Województwa L. wpłynął wniosek skarżącego stowarzyszenia o dopuszczenie, jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną K. – W., wszczętym na wniosek M.S. Stowarzyszenie, powołując się na swój Statut, wskazało, że jako organizacja społeczna zrzeszająca przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób, mając na względzie interes społeczny, jest zainteresowane pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych, jak i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższaniem jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów. Dlatego stowarzyszenie podejmuje wszelkie działania zmierzające do zgodnego z prawem wydawania decyzji administracyjnych, co ma bezpośredni związek z realizacją jego celów. Zdaniem stowarzyszenia za udziałem w postępowaniu przemawia również interes społeczny, gdyż jako organizacja społeczna ma pełne prawo wziąć czynny udział w postępowaniu, dotyczącym ważnych spraw społecznych, a do takich należy organizowanie komunikacji osobowej w warunkach zgodnych z prawem, zapewniających bezpieczeństwo w transporcie drogowym oraz uczciwą konkurencję. Marszałek Województwa L. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek M.S. W wyniku zażalenia skarżącego stowarzyszenia SKO w L. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że o ile w świetle zapisów Statutu można uznać za uzasadnione przystąpienie stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu, to jednakże nie przemawia za tym interes społeczny. Organ wskazał, że stowarzyszenie zrzesza przewoźników, którzy prowadzą konkurencyjną działalność wobec strony postępowania. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu może na przykład doprowadzić do naruszenia tajemnicy firmy przewoźnika. Organ zwrócił także uwagę na to, że konkurencyjną działalność wobec przewoźnika – strony postępowania może również prowadzić samo stowarzyszenie, któremu zezwala na to treść jego Statutu. Między członkiem funkcyjnym stowarzyszenia, a stroną postępowania zachodzi przypadek bezpośredniej konkurencji działalności, gdyż członek stowarzyszenia – S.O. prowadzi działalność pod firmą "C." i jest dominującym przewoźnikiem na linii komunikacyjnej L.-W., która to linia na tym odcinku pokrywa się z linią komunikacyjną K.–W., na którą o zezwolenie ubiega się M.S. W skardze na powyższą decyzję skarżące stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka interesu społecznego przemawiająca za przystąpieniem do postępowania i brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia przez organ odwoławczy materiału dowodowego. W uzasadnieniu stwierdziło, że organ błędnie zakłada, że każdy przewoźnik wobec innego przewoźnika prowadzi działalność konkurencyjną. Podniesiono również, że zmianie uległ zapis § 6 ust. 1 statutu stowarzyszenia, w którym wykreślono sformułowania dotyczące ochrony interesów członków stowarzyszenia. Z tego powodu zdezaktualizowało się stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. II GSK 314/08 uznającego zasadność stanowiska organu, który odmówił dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie podniosło także, że brało udział w kilku postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. W odpowiedzi na skargę SKO w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia trzech wymienionych w nim przesłanek. Organ odwoławczy ustalił, że stowarzyszenie spełnia dwie pierwsze przesłanki. Udział stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym dotyczy bowiem praw i obowiązków "innej osoby" – M.S. (przewoźnika). Także cele statutowe stowarzyszenia, określone w § 7 pkt 4 statutu uzasadniają jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Sporne w sprawie jest natomiast spełnienie po stronie stowarzyszenia trzeciej z przesłanek umożliwiających dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, czyli istnienie interesu społecznego. Sąd I instancji przywołując wyrażone w orzecznictwie rozumienie pojęcia "interesu społecznego" podzielił pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym za przystąpieniem stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przemawia interes społeczny. Skarżące stowarzyszenie skupia osoby prowadzące działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób (§10 Statutu stowarzyszenia). Przedmiot postępowania administracyjnego dotyczy wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej K.-W. dla strony postępowania, M.S. Powyższe wskazuje, że skarżące stowarzyszenie jest podmiotem, mogącym mieć interesy sprzeczne w stosunku do strony postępowania. Zatem udział stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na przewóz osób konkurencyjnemu przewoźnikowi wskazuje na realizację partykularnych interesów stowarzyszenia, bądź jego członków, którzy mogą być zainteresowani negatywnym dla strony postępowania rozstrzygnięciem, ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej w tym samym co strona zakresie. Zdaniem Sądu I instancji, interes społeczny nie może zaś być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. Okoliczność zmiany statutu stowarzyszenia poprzez wykreślenie z niego sformułowania o "ochronie interesów członków Stowarzyszenia" nie przesądza, że w tym postępowaniu stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego. Organ odwoławczy rozstrzygając tą kwestię dysponował aktualnym tekstem statutu stowarzyszenia. Zapisy statutu stowarzyszenia o przynależności do tej organizacji członków zwykłych, którymi mogą być przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób oraz wspólnicy spółek prawa handlowego lub cywilnego prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób (§ 10 statutu) w powiązaniu z celami stowarzyszenia wymienionymi w § 6 statutu oraz przedmiotem postępowania administracyjnego, dotyczącym uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla strony postępowania wskazują, że inicjatywa skarżącego stowarzyszenia dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie była podyktowana interesem społecznym, lecz dbałością o interes faktyczny przedsiębiorców zrzeszonych w stowarzyszeniu. Organ odwoławczy prawidłowo zatem uznał, że stowarzyszenie nie wykazało istotnych i ważnych z punktu widzenia interesu społecznego wartości w odniesieniu do przedmiotu postępowania. Fakt, że w przeszłości stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w innych postępowaniach administracyjnych, nie wpływa na ocenę spełniania przesłanek udziału organizacji społecznej w tym postępowaniu. W każdej sprawie administracyjnej organ bada bowiem oddzielnie, czy występują przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., warunkujące udział organizacji w postępowaniu. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, dokonując wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a także w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie "B." w L. zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania zebranych w sprawie dowodów i błędne przyjęcie, że w sprawie nie występuje interes społeczny w udziale skarżącego w postępowaniu na prawach strony, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania przez SKO w L. miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji , tj. art. 31 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że za dopuszczeniem skarżącej do postępowania nie występuje przesłanka interesu społecznego, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania przez SKO w L. miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. SKO w L. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie trzeba przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. strona skarżąca uzasadnia wadliwym przyjęciem przez Sąd I instancji, że nie wykazała ona spełnienia jednej z przesłanek dopuszczenia jej, jako organizacji społecznej do udziału w postępowania administracyjnym na prawach strony, określonej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie przesłanki interesu społecznego. Są to zarzuty procesowe, które w powiązaniu z uzasadnieniem skargi pozwalają na uznanie, że strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała na możliwość naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zostały one więc sformułowane w sposób prawidłowy, jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za bezzasadne z następujących przyczyn. Zgodnie z treścią określającego tę sporną przesłankę przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Nie budzi zatem wątpliwości, na co trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, 2) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, 3) przemawia za tym interes społeczny. Jedyną sporną w tej sprawie i będącą przedmiotem wszystkich zarzutów kasacyjnych jest przesłanka interesu społecznego, której zaistnienia skarżące stowarzyszenie nie wykazało, co przyjęły organy administracji – Marszałek Województwa L. i SKO w L. w wydanych postanowieniach o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a zaakceptował Sąd I instancji oddalając skargę stowarzyszenia. Przesłanka ta wymaga zatem omówienia i wyjaśnienia, jak należy rozumieć jej spełnienie. Problematyka uzasadnienia uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony interesem społecznym była przedmiotem licznych rozważań prezentowanych w literaturze przedmiotu i orzecznictwie. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że nie ma trwalej, stałej definicji interesu społecznego. (...) jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie... (tak M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 209). Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten "nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie" (tak E. Ochendowski, Prawo administracyjne..., s. 6). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II OSK 264/07, LEX nr 504829). Organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, LEX nr 1251768). W tym aspekcie za niezasadne należało uznać wywody skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie administracji. Nietrafnie w tym zakresie strona wnosząca skargę kasacyjną powołała się na wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10, bowiem został on wydany w odmiennym stanie faktycznym, w którym wezwanie organizacji społecznej dotyczyło uzupełnienia braków formalnych wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania każdorazowo organ ocenia istnienie w sprawie interesu społecznego. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi (jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. Należy zauważyć, że zmiana § 6 ust. 1 Statutu, na którą stowarzyszenie powołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, polegająca na wykreśleniu postanowienia o ochronie interesów członków stowarzyszenia, nie wpływa na ocenę jego celów, czy intencji, które mimo zmiany Statutu są nadal kontynuowane. Przekonuje do takiego twierdzenia choćby treść wniosku o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wynika z niego wprost, że zgłoszenie się do udziału w tej sprawie miało na celu między innymi zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Takie postępowanie przekonuje, że stowarzyszenie działa na rzecz jego członków, a nie w interesie społecznym, o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Nakierowane jest ono bowiem na ograniczenie konkurencji. Trudno nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że zezwolenie organu na uruchomienie większej liczby połączeń w ramach tej samej linii komunikacyjnej leży w interesie konsumenta, a tym samym w interesie społecznym. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07, LEX nr 501062, tak też J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela ten pogląd. Jest on utrwalony w doktrynie i orzecznictwie i trafnie powołał się na niego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Ponadto należy zauważyć, że stowarzyszenie ma charakter elitarny. Przystąpić bowiem mogą do niego, stosownie do § 10 ust. 2 Statutu jedynie ci, którzy przedstawią pisemną pozytywną opinię dwóch członków wprowadzających. W ocenie NSA, dla oceny interesów członków stowarzyszenia nie może też pozostać obojętna okoliczność, wskazana w uzasadnieniu postanowienia SKO, zgodnie z którą jeden z członków stowarzyszenia jest dominującym przewoźnikiem na tej samej linii komunikacyjnej, z którą pokrywa się linia, na jaką o zezwolenie ubiegała się w tej sprawie M.S. Trudno zatem nie traktować powyższych okoliczności, jako wpływających na ocenę dbania o interes członków stowarzyszenia, a nie interes społeczny, który stanowi przesłankę dopuszczenia do udziału w postępowaniu stowarzyszenia jako organizacji społecznej. Niejako na marginesie prezentowanych rozważań warto też zauważyć, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że organ administracji publicznej jest obowiązany w procesie ważenia interesu społecznego i statutowych celów organizacji społecznej uwzględnić także interes strony, co nie oznacza, że wyłącznie interes strony może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Interes strony jest bowiem koniecznym elementem definiowania interesu społecznego w konkretnym postępowaniu, którego nie da się oderwać od przedmiotu tego postępowania, mimo że interes społeczny jako taki, inaczej niż interes prawny strony, nie jest oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jest bowiem oczywiste, że organizacja przystępuje do postępowania administracyjnego nie w celu ochrony własnego interesu, wtedy miałaby bowiem status strony postępowania (art. 28 k.p.a.), lecz w interesie społecznym (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 31 k.p.a., Lex 2014). Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10, Lex nr 1109379). Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron (tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 32). Można też zwrócić uwagę i na ten aspekt sprawy, że udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 k.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd, jaki został wyrażony w wyroku tego Sądu z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 314/08, wydanym w sprawie ze skargi kasacyjnej tego samego stowarzyszenia. Dokonując oceny legalności zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji trafnie ocenił zaskarżone postanowienie, w którym organ przyjął, że nie zachodzi przesłanka istnienia interesu społecznego, która warunkowała pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Z tych też względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.