II GSK 24/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant asystent sędziego Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Ś. O. R. A. R. i M. R. w Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 192/14 w sprawie ze skargi I. O. na decyzję D. Ś. O. R. A. R. i M. R. w Cz. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie płatności obszarowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 192/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., po rozpoznaniu skargi I. O., uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. I. O. zwróciła się do Biura Powiatowego ARiMR w K. o przyznanie płatności do gruntów rolnych oraz płatności ONW na rok 2007. We wniosku zadeklarowała do płatności ONW działki rolne oznaczone symbolami A, B, C, D, E, zlokalizowane na działkach ewidencyjnych nr 129, 144, 1191 położonych w obrębie ewidencyjnym J. nr 0007, gmina K., powiat k., województwo [...]. Pismem z dnia [...] października 2007 r. wnioskodawczyni częściowo cofnęła wniosek pomniejszając łączną powierzchnię deklarowaną do płatności do 32,07 ha poprzez wycofanie z wniosku działek rolnych B, C, D o łącznej powierzchni 5,51 ha. Oświadczenie to zostało uwzględnione w dalszym toku postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. wnioskodawczyni poinformowała, że działki nr 1191 i 124 zostały w lipcu zaorane przez J. Ż., który następnie zasiał na nich grykę i jej nie zebrał. Ponadto J. Ż. zaorał również na przełomie października i listopada 2007 r. ok. 25 ha gruntów w granicach działek ewidencyjnych nr 129 i 1191. W kolejnym piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. wnioskodawczyni zażądała przeprowadzenia kontroli na miejscu na działkach ewidencyjnych nr 129 i 1191 wyjaśniając, że użytkowała te działki jako trwałe użytki zielone, natomiast w okresie pomiędzy [...] października 2007 r. a [...] listopada 2007 r. zostały one przeorane przez J. Ż.. Jego działania nie miały umocowania w tytule prawnym do tych gruntów i zostały wykonane bez jej wiedzy i zgody. Organ ustalił, że o płatności do działek nr 129 i 1191 ubiega się jeszcze jeden producent, a suma deklarowanych powierzchni na tych działkach jest większa niż powierzchnia działek wynikająca z ewidencji gruntów i budynków i powierzchnia uprawniona do jednolitej płatności obszarowej na tych działkach ewidencyjnych. Drugi z producentów ubiegających się o płatności do działek ewidencyjnych nr 129 i 1191 – J. Ż. w dokumencie korekty z [...] lipca 2008 r. i złożonym na wezwanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. podtrzymał deklaracje złożone we wniosku. W tej sytuacji organ pierwszej instancji wyznaczył rozprawę administracyjną, zobowiązując I. O. do stawiennictwa na niej celem ustalenia faktycznego użytkownika działek ewidencyjnych nr 129 i 1191 oraz wskazania dowodów obejmujących przedmiot rozprawy. Na rozprawie w dniu [...] października 2008 r., na którą nie stawiła się wnioskodawczyni, wyjaśnień udzielił J. Ż. jako strona postępowania oraz wskazani przez niego świadkowie A. P., A. I. i M. B.. Natomiast wnioskodawczyni w piśmie z dnia [...] września 2008 r. oświadczyła, że w 2007 roku była właścicielem i posiadaczem działek nr 129, 1191, 144. Do pisma załączyła wypisy z ewidencji gruntów i odpisy z ksiąg wieczystych urządzonych dla deklarowanych działek ewidencyjnych. Przedłożyła również wyjaśnienia Administracji Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w Świdnicy z dnia [...] listopada 2007 r., wezwania do zaprzestania naruszeń posiadania działek datowane na [...] listopada 2006 r. oraz [...] czerwca 2007 r., zaświadczenie Urzędu Gminy K. dotyczące tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego, decyzje w sprawie zwrotu podatku akcyzowego z dnia [...] października 2007 r. i z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz dwie fotografie działki nr 129 wykonane w 2007 r. Natomiast J. Ż. wniósł o wysłuchanie w charakterze świadków M. B., A. P., A. I., W. R. i R. G.. W dniu [...] lutego 2009 r. ponownie przeprowadzono kolejną rozprawę administracyjną. Z. O. reprezentujący wnioskodawczynię złożył pisemne oświadczenie, w którym stwierdził, iż w sezonie wegetacyjnym w roku 2007 wnioskodawczyni posiadała i użytkowała rolniczo działki nr 129 i 1191. Na działkach tych występowała uprawa trawy na łącznym obszarze 36,62 ha. Działki te wchodziły w skład jej gospodarstwa. Grunty były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez nią i to ona ponosiła koszty zabiegów agrotechnicznych. Jej pełnomocnik stwierdził także, że na przełomie października i listopada 2007 r. na działkach tych zniszczono trwały użytek zielony, co wskazuje, że na działkach nie występowała inna uprawa. Wobec tego deklaracja zawarta we wniosku J. Ż. o przyznanie płatności na rok 2007 nie znajdowała potwierdzenia w stanie faktycznym na gruncie. Do pisma dołączono "Opinię z charakterystyki i określenia stanu rolniczego zagospodarowania..." działek ewidencyjnych nr 129, 144 i 1191 sporządzoną na wniosek Strony i stanowiącą dokument prywatny w celu określenia stanu i rodzaju upraw, ustalenia wpływu zmiany sposobu użytkowania na degradację gleb oraz kosztów ich renowacji. W następnym piśmie z dnia [...] marca 2009 r. I. O. podniosła, że stan na gruncie deklarowanym do płatności na rok 2007 jest zgodny z treścią złożonego przez nią wniosku, co znajduje potwierdzenie w przedłożonej "Opinii" oraz oświadczeniach M. W. N. Sporną działkę wykosiła w czerwcu i lipcu 2007 r. Jednocześnie zakwestionowała oświadczenia złożone przez świadków obecnych na rozprawie, jako niezgodne z prawdą i sprzeczne z wyjaśnieniami złożonymi przez J. Ż.. Natomiast działania tego ostatniego nie miały charakteru użytkowania działek, ale stanowiły naruszenie jej posiadania, które zostało przywrócone. Do pisma dołączyła fakturę z dnia [...] września 2007 r. dokumentującą zakup brony talerzowej. W piśmie z dnia [...] marca 2009 r. I. O. podniosła, że w 2007 roku w wyniku rozpatrzenia sprawy z powództwa cywilnego zostało na jej rzecz zasądzone odszkodowanie obejmujące starty poniesione w wyniku zaorania przez J. Ż. traw na działkach będących jej własnością. Zgodnie z jej oświadczeniem odszkodowanie obejmowało kwotę dopłat przyznanych J. Ż.. Ze względu na stan majątkowy dłużnika egzekucja okazała się bezskuteczna. Nadto w Sądzie Rejonowym w K. toczy się postępowanie karne przeciwko J. Ż. obejmujące bezprawne niszczenie użytków zielonych na działkach będących jej własnością. Z uwagi na cofnięcie wniosku w części dotyczącej deklaracji działek rolnych B, C, D organ uznał, że zachodzą przesłanki umorzenia postępowania określone w art. 105 k.p.a. Natomiast w odniesieniu do działek rolnych A oraz E położonych w granicach działek ewidencyjnych nr 129 i 1191 ustalił, że w roku 2007 w posiadaniu wnioskodawczyni znajdowała się jedynie powierzchnia 7,30 ha deklarowana na działce ewidencyjnej nr 129 jako działka rolna A. Pozostały obszar w ocenie organu znajdował się w posiadaniu J. Ż. i w rozpatrywanej sprawie podlegał wykluczeniu "jako przedeklarowany". Zatem powierzchnia deklarowana do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 37,58 ha, powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony to 32,07 ha, powierzchnia stwierdzona uprawniona do płatności to 7,30 ha; różnica pomiędzy powierzchnią co do której wniosek został rozpatrzony (deklarowaną kwalifikowaną) a powierzchnia stwierdzoną wyniosła 339,32% powierzchni stwierdzonej. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w części dot. działek rolnych B, C, D oraz odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcje z tytułu przedeklarowania powierzchni na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE Nr L 386 z 23.12.2006 r., str. 74). Po wniesieniu przez wnioskodawczynię odwołania od powyższego rozstrzygnięcia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K.. Na skutek skargi I. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 16 rudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 529/09 uchylił zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji [...] marca 2009 r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. przekazał wniosek I. O. o przyznanie płatności w do gruntów rolnych oraz płatności ONW na rok 2007 do rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego w M. zgodnie z właściwością miejscową. Po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawczyni Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z kolei jej skarga na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. akt III SA/Wr 933/10, zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., II GSK 1684/11 oddalił skargę kasacyjną wnioskodawczyni. W postępowaniu przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w M. ustalono, że J. Ż. użytkował i posiadał działkę ewidencyjną nr 129 na powierzchni 21,70 ha, a działkę nr 1191 na powierzchni 3,00 ha. Powierzchnia ta podlegała wykluczeniu w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 dla I. O.. Dla działki ewidencyjnej obszar uprawniony do jednolitej płatności obszarowej ustalony w oparciu o ortofotomapy wynosił dla działki ewidencyjnej nr 129 - 33,55 ha, a dla działki 1191 - 3,07 ha. Organ I instancji ustalił, że obszar o powierzchni stanowiącej różnicę pomiędzy tymi wartościami stanowi powierzchnię objętą wnioskiem I. O., do której mogłaby zostać przyznana płatność na rok 2007. Dla działki A obszar ten to 11,85 ha natomiast dla działki E 0,07 ha. Ponieważ dla działki rolnej E powierzchnia stwierdzona jest mniejsza niż 0,10 ha również podlegała ona wykluczeniu gdyż nie spełnia kryterium minimalnej powierzchni działki rolnej. Zatem powierzchnia do której wniosek został rozpatrzony to 32,07 ha, zaś uprawniona do płatności to 11,85 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią, co do której wniosek rozpatrzony (deklarowana kwalifikowana) a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 20,22 ha. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. przyznał I. O. płatność ONW do powierzchni 11,85 ha. Organ pierwszej instancji mając na względzie fakt, iż beneficjentka dysponując tytułem własności deklarowanych gruntów została wbrew swojej woli bezprawnie wyzuta z posiadania deklarowanych działek ewidencyjnych na podstawie art. 68 ust. Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 odstąpił od wymierzenia sankcji z tytułu przedeklarowania powierzchni. Po wniesieniu przez wnioskodawczynię odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że rolnikowi przysługuje płatność ONW na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tymi płatnościami, w tym leżącymi na obszarach zakwalifikowanych do płatności ONW. utrzymywanymi w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r. Ponieważ ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich nie definiuje znaczenia użytego pojęcia posiadania wobec powyższego właściwe jest oparcie się na definicji posiadania zawartej w art. 336 Kodeksu cywilnego stanowiącym, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest określonym stanem faktycznym niezależnym od podłoża w postaci prawa podmiotowego tj. legitymowania się tytułem prawnym uprawniającym do takiego władania np. prawo własności, umowa dzierżawy. O jego bycie świadczy zaś przede wszystkim faktyczne władztwo nad rzeczą przejawiające się np. używaniem rzeczy. Dla uzyskania płatności bezpośrednich i uzupełniających nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować Zdaniem organu oświadczenia złożone przez I. O. w toku całego postępowania były niespójne co do opisywanych faktów, dat i przebiegu zdarzeń. Z kolei wyjaśnienia udzielone przez świadków są zgodne z oświadczeniami złożonymi przez J. Ż. na rozprawach administracyjnych. Na pierwszej oświadczył, że działki 129 i 1191 użytkował na podstawie umowy z Agencją Nieruchomości Rolnych oraz bezumownie od około 20 lat i chociaż miał świadomość, że nie posiada tytułu prawnego do tych gruntów podjął pięcioletnie zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W 2007 roku na działkach tych prowadził działalności rolniczą - uprawiał owies, grykę, truskawki, maliny i koniczynę. Na drugiej wyjaśnił, że w roku 2007 na działce nr 1191 A. I. posiał 1 ha owsa i około 2 ha gryki, natomiast na działce nr 129 osobiście posiał grykę i owies. W bronowaniu tej działki pomagał mu M. B.. Na reszcie działki rosła koniczyna, truskawki i maliny. Z. O. zniszczył owies rozdrabniarką gałęzi, więc nie można było zebrać plonów, podobnie jak gryki, z której udało się zebrać tylko z około 3 ha. W 2007 r. było na działce 0,90 ha koniczyny, pozostały obszar zajmowały maliny i truskawki (0,66 ha). Maliny zostały całkowicie zniszczone na powierzchni 0,16 ha, a reszta podniszczona. J. Ż. stwierdził, że w 2007 roku nie wykonywał nowych nasadzeń truskawek i malin, ale dokonywał oprysków i przygotował grunt pod nowe uprawy. Oświadczył także, że działkę nr 129 użytkował na obszarze 25 ha od 20 lat, natomiast działkę nr 1191 do 2006 użytkował W. R.. Wiedział o zmianie właściciela działek w postępowaniu przetargowym. Nadto wnioskodawczyni złożyła do akt wyjaśnienia złożone przez J. Ż. w procesie karnym. Wynikało z nich, że J. Ż. wiosną zaorał ziemię, uprawiał ją agregatem pod zasiew, "zasiałem owies i gryką i po siewie zabronowałem bronami posiewnym. Gdy owies był prawie dojrzały 1 tydzień przed żniwami przyjechał tej Pani syn Z. O. ciągnikiem z rozdrabniaczem do gałęzi wjechał w owies i grykę i zniszczył plony: 1 ha owsa, 16 ha gryki, 1 ha koniczyny białej, 1,5 ha truskawek, 0,20 ha malin (...) Zaorałem całe pole jesienią 2007 r." W ocenie organu odwoławczego również kopie wezwań z [...] listopada 2006 r. oraz z [...] czerwca 2007 r. złożone przez wnioskodawczynię w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wzywające J. Ż. do zaprzestania użytkowania działki ewidencyjnej nr 129 wskazują, że wykonywał on zbiegi agrotechniczne na spornych działkach w roku 2006 i 2007. Natomiast w odniesieniu do zarzutów na temat wybiórczego potraktowania zgromadzonego materiału dowodowego oraz pominięcia przedłożonej do sprawy opinii organ odwoławczy stwierdził, że dokument ten został przygotowany na zlecenie właścicieli działek ewidencyjnych nr 129, 144 i 1191 przez "D." [...] Sp. z o.o. i jest dokumentem prywatnym i nie korzysta z domniemania, że stanowi dowód tego co zostało w niej zawarte. Wnioski w niej zawarte nie zostały poparte zapisami odnośnie sposobu przeprowadzonych pomiarów i jego wyników. Organ odwoławczy nie podważył faktu, iż na części działki nr 129 znajdował się trwały użytek zielony, natomiast istotny element weryfikacji stanowiło ustalenie, na jakiej powierzchni i czy występowały tam uprawy innych rodzajów niż deklarowane I. O.. Z kolei przedłożone przez wnioskodawczynię dokumenty, a wśród nich decyzje w sprawie zwrotu podatku akcyzowego, faktura dotycząca zakupu brony talerzowej, zaświadczenie o udziale w gospodarstwie rolnym położonym w miejscowości J., podobnie wypisy z ewidencji gruntów i budynków ponieważ nie wskazują czy wnioskodawczyni faktycznie wykonywała zabiegi na spornych działkach ewidencyjnych, jakiego rodzaju, na których powierzchni. Nie mogą więc przyczynić się do rozstrzygnięcia kto posiadał sporne działki w roku 2007. Zapisy protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych na gruntach deklarowanych przez stronę w dniach [...] - [...] marca 2007 r. wskazują że na działkach rolnych A oraz B zlokalizowanych w granicach działki ewidencyjnej nr 129 znajdowały się uprawy z grupy UPO, ale na powierzchni mniejszej niż deklarowana przez I. O.. Ustalenia dokonane przez inspektorów znacząco odbiegają od deklaracji złożonych przez wnioskodawczynię we wniosku na rok 2006 i 2007 oraz twierdzeń podnoszonych przez nią, że działka stanowiła, zgodnie z jej wolą, trwały użytek zielony przeorany na przełomie października i listopada 2007 r. W rozpatrywanej sprawie dla deklaracji działek rolnych B, C, D do przyznania jednolitej płatności obszarowej na rok 2007 na podstawie oświadczenia zawartego w formularzu cofnięcia części wniosku z dnia [...] października 2007 r., zachodzą przesłanki umorzenia postępowania określone w art. 105 k.p.a., to jest jego bezprzedmiotowość w związku z wycofaniem wniosku w tym zakresie. Konkludując organ odwoławczy uznał, że posiadaczem spornych działek nr 129 i 1191 na powierzchni odpowiednio 21,70 oraz 3,00 ha był J. Ż.. W konsekwencji powierzchnia ta została uznana za wykluczoną z powierzchni uprawnionej do płatności na rok 2007 na rzecz I. O.. Dla działek tych powierzchnia uprawniona do płatności na rok 2007 ustalona o ortofotomapy i wskazana w karcie informacyjnej do wniosku spersonalizowanego wynosiła: dla działki nr 129 – 33,55 ha, a dla działki 1191 – 3,07 ha. Różnica pomiędzy sumaryczną powierzchnią uprawnioną do płatności na poszczególnych działkach a powierzchnią wykluczoną stanowi powierzchnię uprawnioną do płatności w sprawie przyznani płatności do gruntów rolnych na rok 2007 dla Pani I. O.. Dla działki A obszar ten to 11,85 ha natomiast dla działki E – 0,07 ha. Ponieważ dla działki rolnej E powierzchnia stwierdzona jest mniejsza niż 0,10 ha, również została ona uznana za podlegającą wykluczeniu, gdyż nie spełniała kryterium minimalnej powierzchni działki rolnej. Powierzchnia deklarowana do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 37,58 ha, powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony to 32,07 ha, powierzchnia stwierdzona uprawniona do płatności to 11,85 ha. W ocenie organu odwoławczego fakt, iż wnioskodawczyni nie była posiadaczem spornych działek w roku 2007, a stan ten nie został przez nią zawiniony w rozumieniu art. 68 rozporządzenia Komisji 796/2004, nie dał jednak podstawy do przyznania płatności do powierzchni objętej nieprawidłowością. Zadośćuczynienie poniesionych strat leży w rozpatrywanej sprawie po stronie sprawcy bezprawnego zagarnięcia gruntów czyli J. Ż. Na rzecz I. O. zostało zasądzone odszkodowanie z tytułu utraty płatności do gruntów rolnych wskutek bezprawnych działań J. Ż.. Bez znaczenia dla spraw o przyznanie płatności do gruntów rolnych pozostaje także jego stan majątkowy oraz ocena skuteczności postępowania egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła: - art. 6 k.p.a. z powodu nie uwzględnienia lub pominięcia stanu prawnego i faktycznego łączącego skarżącą z gruntami rolnymi, do których ubiega się o płatności w 2007 roku oraz pominięcia stanu prawnego wynikającego z wyroków Sądu Rejonowego w K. z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt VIII K 1116/08, - art. 7 k.p.a. z powodu nie uwzględnienia lub pominięcia stanu faktycznego wynikającego z dowodów złożonych przez skarżącą i przyjęcia za podstawę wydania decyzji przesłanek sprzecznych z wyrokami Sądu Rejonowego w K. z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt VIII K 1116/08, poprzez przyjęcie przez organ że J. Ż. był posiadaczem gruntów należących do skarżącej, - art. 7 k.p.a. z powodu przyjęcia fałszywej przesłanki dla podjęcia decyzji, że skarżąca nie była w 2007 roku posiadaczem części swoich własnych gruntów, objętych wnioskiem o płatności, w sytuacji, gdy protokół kontroli przeprowadzonej na gruntach skarżącej, dotyczący 2006 r., a nie 2007 r. potwierdza, że w 2006 r. 27,51 ha pastwiska i trwa i 7,09 ha terenów zaoranych – zniszczonych przez J. Ż. było w posiadaniu skarżącej, - art. 7 i 8 k.p.a. z powodu działania ARiMR powodującego podważanie zaufania skarżącej do organów Państwa, w szczególności poprzez niestosowanie zasady powagi rzeczy osadzonej, tj. nieuwzględnienia prawomocnego wyroku Sadu Rejonowego w K. z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt VIII K 1116/08, skazującego J. Ż. za zniszczenie traw na powierzchni 27,44ha, poprzez pominiecie opinii przedłożonej przez skarżącą, nieuwzględnienie oświadczeń M. W. N., przy jednoczesnym uwzględnieniu niespójnych zeznań świadków I., B., R., P., nie znajdujących potwierdzenia we wspomnianym wyroku karnym, przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 29-30 marca 2007 r. i dotyczącej 2006 r., - art. 68 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędne przyjęcie, ze ten przepis nie znajduje zastosowania dla sytuacji spowodowanej przez J. Ż. na gruntach skarżącej, podczas, gdy skarżąca wykazała, ze nie miała wpływu na ewentualne niezgodności. Przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał skargę za zasługującą na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadzała się, zdaniem Sądu I instancji, do sporu co do faktu posiadania przez skarżącą działek nr 1191 i 129. Zarówno ustawodawca krajowy jak i unijny decydując się na wsparcie udzielane rolnikom mieli na celu wspieranie produkcji w sektorze rolnictwa. Dlatego uzasadnione jest podporządkowanie się cyklom produkcyjnym upraw i wspieranie tych użytkowników, którzy faktycznie na przedmiotowych gruntach gospodarowali, ponosząc koszty upraw, uzyskując i sprzedając plony po zakończeniu cyklu produkcyjnego w 2007 roku . Swobodę decydowania o sposobie prowadzenia działalności na gruncie rolnym miała skarżąca, a wszelkie próby uzurpowania sobie tego uprawnienia przez J. Ż. spotykały się z reakcją ze strony skarżącej, bądź to w formie pism wzywających do zaniechania naruszeń, bądź wdrażania postępowań karnych, bądź odtwarzania granic działki nr 129 oraz usuwania bezprawnych upraw, co zresztą stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem nawet jeśli nawet J. Ż. podejmował decyzje co do zasiewów spornych działek, to czynił to z jednej strony wbrew jasno wyrażonej i wiadomej mu woli właścicieli nieruchomości, z drugiej skutki jego poczynań były usuwane przez samych właścicieli, którym prawo takie służyło na mocy art. 343 § 2 Kc. Stosownie do powołanego przepisu posiadacz nieruchomości może niezwłocznie po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni. W swych rozważaniach organ pominął także treść art. 345 k.c., w myśl którego posiadanie przywrócone poczytuje się za nie przerwane. Jak wynika z ustaleń organu, skarżąca otrzymała dopłaty za rok 2005, a więc była wówczas posiadaczem spornej działki. Zatem gdyby nawet działania J. Ż. uznać za wyraz posiadania, to nie zmienia to faktu, że posiadanie nieruchomości było przywracane przez osobę działającą z upoważnienia właścicieli – Z. O., co skutkowało tym, że jej posiadanie w świetle powołanego przepisu uważa się za nieprzerwane. Fakt, że J. Ż. użytkował sporne działki nie jest wystarczający do uznania go za posiadacza zależnego ani też bardziej samoistnego. W świetle przywołanego wyżej wyroku TSUE wątpliwości budzi to, czy był samodzielnym producentem rolnym działającym zgodnie z prawem. W kontekście powyższych okoliczności sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że fakt skazania J. Ż. za bezprawne naruszenie posiadania skarżącej i wyrządzanie jej szkody na spornej działce nr 129 poprzez zaorywanie użytków zielonych pozostają bez wpływu na ocenę uprawnień do uzyskania płatności bezpośrednich za 2007 r. zwłaszcza, że WSA we W. w wyroku dnia 16 grudnia 2019 r., III SA/Wr 530/09 podniósł, iż organy administracyjne winny zastanowić się nad uwzględnieniem wyroków skazujących J. Ż. za bezprawne działania związane z korzystaniem z działki skarżącej. Wprawdzie WSA nie przesądził, że J. Ż. był posiadaczem gruntu z powodu dokonywania czynności zaorania gruntów albo dokonywania innych upraw wskazał jednak, że czynności te dokonywane były bezprawnie. W stanowisku organu odwoławczego dużo miejsca poświęcono kwestii posiadania, jaku stanu faktycznego, brak jest jednak szerszego odniesienia się do kwestii bezprawności działań J. Ż., bezprawności potwierdzonej skazującymi go wyrokami. Z uzasadnienia decyzji można wysnuć wniosek, że bezprawność działań jednego rolnika względem drugiego nie ma znaczenia. Jednak taki wniosek nie zasługuje na uznanie. Przyznanie płatności musi być powiązane z działaniem rolnika w granicach prawa, a nie poza prawem. W tym zakresie organ odwoławczy nie w pełni wykonał zalecenia wynikające z wyroku WSA we W. z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 530/09. Nie rozważył w szczególności,, czy w istocie J. Ż. celowo nie stworzył warunków do przyznania mu płatności, w sposób sprzeczny z prawem ograniczając skarżącą w samoistnym posiadaniu jej gruntu. Organy za podstawę rozstrzygnięcia przyjęły ustalenia kontroli na miejscu przeprowadzonej [...] i [...] marca 2007 r., w ich ocenie potwierdzone zeznaniami świadków zeznających na korzyść J. Ż. na dwóch rozprawach administracyjnych. W szczególności wielkość powierzchni użytkowanej przez J. Ż. ustalono w oparciu o wyniki kontroli na miejscu. Tyle tylko, że kontrola ta dotyczyła wniosku skarżącej o przyznania płatności na 2006 r. Po drugie zarówno wniosek skarżącej jak i wniosek J. Ż. o przyznanie płatności na 2007 r. zostały złożone odpowiednio [...] i [...] maja 2007 r. Zatem przedmiotem kontroli nie mogły być uprawy, które rolnicy dopiero zamierzali zadeklarować. Organy nie wyjaśniły, dlaczego i na jakiej podstawie powiązały wyniki pomiarów dokonanych w ramach tej kontroli z treścią obu wniosków. Zwłaszcza, że z zeznań samego J. Ż. wynikają różne powierzchnie upraw np. truskawek czy malin. Dołączone do protokołu kontroli zdjęcia truskawek znajdujące się na kartach 375,379, 378 akt obrazują raczej pozostałość po uprawie truskawek niż plantację truskawek. Za miarodajną można uznać wielkość zaoranych gruntów. Za niemiarodajne wielkość gruntów, na których stwierdzono pozostałości po poprzednim sezonie. Nie przesądzają one o tym, co faktycznie i na jakim ostatecznie obszarze zostało i przez kogo posiane. W sytuacji, gdy konflikt krzyżowy, tj. konkurujące ze sobą wnioski skarżącej i J. Ż. do tych samych działek pojawił się już w 2006 r. organ powinien był, mając informację od skarżącej o działaniach J. Ż. na gruntach stanowiących jej własność i przez nią nieakceptowanych przeprowadzić kontrolę, o którą wnosiła skarżąca. Tak się nie stało. Dlatego należało starannie przyjrzeć się prywatnej opinii. Ponadto, skoro organ wiedział o przeprowadzeniu kolejnych kontroli w kolejnych latach i to on, a nie skarżąca, dysponował stosownymi protokołami, to nie należało zarzucać skarżącej, że nie złożyła wniosku o dopuszczenie dowodu z tych dokumentów. Powinien był sam do nich się sięgnąć, zwłaszcza, że już zrobił wyjątek sięgając do protokołu kontroli sporządzonego do innej sprawy dotyczącej przyznania płatności na 2006 r., a nie zareagował na wniosek skarżącej o przeprowadzenie kontroli jesienią 2007 r. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję za przedwczesną, a tym samym wydaną z naruszeniem prawa procesowego (art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 7, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło wpłynąć na wynik sprawy i wadliwe zastosowanie prawa materialnego, co w konsekwencji mogło pozbawić rolnika płatności w części lub całości, czy zastosowania wyższej sankcji. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c została ona uchylona. Od powyższego wyroku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) w zakresie określenia osób uprawnionych w zakresie wspólnotowej polityki rolnej wspierania dochodów rolników na rzecz podmiotów, które faktycznie użytkowały grunty rolne; - normy prawa procesowego zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ nie dokonał pełnego i obiektywnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz pełnej jego oceny w zakresie rozpoznawanej sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach i w związku z tym podlega oddaleniu. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ponadto należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym wysoce sformalizowanym, co oznacza, że aby mogła być rozpoznana, musi dopowiadać wymogom prawnym określonym art. 176 p.p.s.a., tj. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczeniem podstaw kasacyjnych i ich uzasadnieniem, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez wskazanie podstaw kasacyjnych należy rozumieć określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku sądu I instancji, które prowadzić mają do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku. Mogą one dotyczyć zarówno tych przepisów, które Sąd pierwszej instancji wskazał, jako przepisy mające zastosowanie w toku rozpatrywania sprawy, jak i tych, które zdaniem strony powinny mieć w toku postępowania zastosowanie, mimo że zostały przez sąd pominięte. Z treści art. 174 p.p.s.a. wynikają dwie odrębne podstawy kasacyjne, tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący nie określił podstaw kasacyjnych stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. Wskazując kolejne przepisy, które w jego ocenie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nie określił, czy są to przepisy prawa materialnego, czy też przepisy postępowania, z ich treści zaś wynika, że skarżący oparł swoją skargę na obu podstawach kasacyjnych. Ocenę - postawionego jako drugiego w skardze kasacyjnej - zarzutu, które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. i do których odnieść należy się w pierwszej kolejności, poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga także, że omawiany zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania w istocie nie odnosi się do postępowania Sądu I instancji. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dopatrując się go w niedokonaniu pełnego i obiektywnego zgromadzenia materiału dowodowego. Tymczasem pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Formułując zarzuty w zakresie uchybienia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powinien wskazać te przepisy, które wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest zastosować rozpatrując sprawę. Wynika to z faktu, że podstawą skutecznego zarzutu w tym zakresie mogą być jedynie takie naruszenia, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Z judykatury dotyczącej tego zagadnienia wynika, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem, a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej wynikać może jedynie z uchybienia tych przepisów, które sąd administracyjny był zobowiązany zastosować. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej powoduje bowiem, że sądy administracyjne zobowiązane są stosować przepisy regulujące tok ich procesowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Tym niemniej to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Zatem uchybienie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji Sąd nie może aktywnie sam podejmować czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd administracyjny nie jest zobowiązany, jak oczekuje tego strona skarżąca kasacyjnie do czynienia własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem zastępowałby w tym zakresie organ i postępowanie sądowoadministracyjne kwalifikowałoby się jako rodzaj trzeciej instancji w tym postępowaniu, co z punktu widzenia zakresu kognicji sądów administracyjnych jest niedopuszczalne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych co do zasady maja jedynie charakter kasacyjny. Stąd też Sąd kontroluje jedynie, czy to organy administracji publicznej prowadząc postępowanie uczyniły zadość przepisom prawa wyznaczającym zasady ich procesowania. Wobec tak sformułowanych zarzutów, tj. wskazania na niedokonanie przez Sąd "pełnego i obiektywnego zgromadzenia materiału dowodowego oraz pełnej oceny w zakresie rozpoznawanej sprawy" stwierdzić należy, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., są one pozbawione podstaw prawnych. W rozpatrywanej sprawie podstawa prawną uchylenia zaskarżonej decyzji był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., na mocy którego Sąd I instancji zasadnie uznał, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego, a mianowicie art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach oraz art. 7, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. WSA słusznie zakwestionował przyjęcie przez organy za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 29 i 30 marca 2007r. w związku z wnioskiem skarżącej przyznania płatności na 2006r. W sytuacji złożenia przez skarżącą kasacyjnie i J. Ż. konkurujących ze sobą wniosków co do tych samych działek rzeczą organu powinno być wnikliwe przeprowadzenia postępowania i dopuszczenia dowodu z wszelkich dokumentów, w tym także prywatnej opinii złożonej przez skarżącą kasacyjnie, na okoliczność posiadania i użytkowania spornych działek. Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Sformułowany w ramach wniesionej skargi kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest niewątpliwie zarzutem opartym na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Należy również wskazać, że sposób sformułowania tego zarzutu i jego uzasadnienie budzi istotne zastrzeżenia w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i powoduje trudności w merytorycznym ustosunkowaniu się do niego. Zważyć bowiem trzeba, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazał, czy zarzut naruszenia prawa materialnego polega na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu przepisów. Jednakże nade wszystko wskazać należy, że autor skargi kasacyjnie nie zauważył, że powyższy przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru w ogóle w sprawie nie miał zastosowania. Organy rozpoznawały wniosek I. O. o przyznanie płatności ONW na rok 2007 w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.). W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru jest całkowicie nieuzasadniony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.