II GSK 2508/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 304/21 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 listopada 2020 r. nr BP.501.837.2020.0164.WA7.10895 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 1 lipca 2021 r., sygn. VI SA/Wa 304/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia 6 listopada 2020 r., nr BP.501.837.2020.0164.WA7.10895, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, oddalił skargę. W stanie faktycznym sprawy w dniu 11 kwietnia 2019 r. w Warszawie funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował skarżący - obywatel B., wykonujący przewóz osób we własnym imieniu. W chwili podjęcia interwencji ww. samochodem osobowym, posiadającym pięć miejsc siedzących, przewożono pasażera z A. w W. na ul. B. w W. Podczas kontroli ustalono, że usługa przewozu została zamówiona poprzez aplikację [...], a wysokość opłaty za kurs określono na 22 zł. Opłata miała zostać zapłacona gotówką. Usługa transportowa nie została wykonana, ponieważ po rozpoczęciu przejazdu pojazd zatrzymano do kontroli drogowej. Wobec powyższego nie została pobrana opłata za usługę. Podczas kontroli drogowej kierowca nie okazał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...], podpisania którego kierowca odmówił bez podania przyczyny. Pismem z dnia 28 października 2019 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Na podstawie informacji uzyskanej z Urzędu Miasta [...]W. ustalono, że na dzień kontroli skarżący nie posiadał żadnego uprawnienia do wykonywania transportu drogowego osób. W piśmie, które wpłynęło do WITD w [...] w dniu 13 listopada 2019 r., skarżący wskazał, że pracował dla [...], a pośrednikiem w kontaktach z [...] była spółka F. sp. z o.o., z którą skarżący zawarł umowę ustną. Do pisma skarżący załączył kopię licencji nr [...]1 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym udzielonej spółce F.2 sp. z o.o. w W. oraz kopię licencji nr [...]2 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym udzielonej spółce F.3 Sp. z o.o. w W. W toku postępowania organ I instancji wezwał obie ww. spółki do przesłania dokumentów potwierdzających współpracę ze skarżącym przy realizacji przewozu z 11 kwietnia 2019 r. Spółki nie udzieliły odpowiedzi na to wezwanie. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, jako organ I instancji, decyzji z dnia 20 lutego 2020 r. nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 000 złotych za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019, poz. 2140 ze zm.), z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. W wyniku wniesionego odwołania, GITD decyzją z dnia 6 listopada 2020 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że w tej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia kary, bowiem w ramach przewozu wykonywanego przez skarżącego w dniu 11 kwietnia 2019 r. doszło do naruszeń przepisów u.t.d. WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi strony na decyzję GITD z 6 listopada 2020 r., oddalił skargę. Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły, że podczas kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Policji skarżący wykonywał transport drogowy w postaci przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. Wykonywał bowiem zarobkowo przewóz osób, w sposób niepozwalający zakwalifikować go jako przewóz regularny bądź wahadłowy, zdefiniowane w art. 4 pkt 7 i 10 u.t.d. Po myśli art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny można wykonywać, z pewnymi niewchodzącymi w tej sprawie w grę, a wymienionymi w art. 18 ust. 4b u.t.d. wyjątkami, jedynie pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Nadesłane przez skarżącego kopie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym udzielone spółkom: F.2 sp. z o.o. oraz F.3 sp. z o.o. same w sobie nie potwierdzają współpracy tych spółek ze skarżącym na jakiejkolwiek podstawie w istotnym dla sprawy okresie. Bez odpowiedzi pozostały wezwania organu I instancji wystosowane do obu spółek o nadesłanie dokumentów świadczących o ich współpracy ze skarżącym w dniu 11 kwietnia 2019 r. Sam skarżący, który od dnia 25 listopada 2019 r. był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, nie wykazał aktywności dowodowej w ww. zakresie poza przedstawieniem kopii ww. dokumentów. Nieprzedłożenie przez skarżącego wiarygodnych dowodów na potwierdzenie, że wykonywał przewóz w imieniu i na rzecz innego podmiotu, powoduje przypisanie mu odpowiedzialności za wykonanie usługi. WSA w Warszawie przyjął, że status skarżącego jako przedsiębiorcy w okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości. Świadczy o tym nie tylko odpłatność przewozu wykonywanego przez skarżącego, ale także zorganizowany charakter jego działalności (poprzez wykorzystywanie podczas jej prowadzenia aplikacji [...]). Fakt, że - wobec podjęcia czynności kontrolnych przez funkcjonariuszy Policji - do zapłaty za przejazd w dniu 11 kwietnia 2019 r. nie doszło, nie zmienia charakteru tej działalność. Przejazd poprzedziło bowiem skomunikowanie skarżącego z pasażerem za pośrednictwem aplikacji i uzgodnienie trasy i ceny na wykonanie zamówionej usługi. Skarżący nie wykazał, że kontrolowany przejazd odbywał się na innych zasadach, niż to wynika z ustaleń organów. Prowadzenie zatem dodatkowych ustaleń w tym zakresie było zbędne. Skarżący, mimo braku licencji, faktycznie świadczył odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów, że skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz okazjonalny. W myśl art. 4 pkt 11 u.t.d. przez przewóz okazjonalny należy rozumieć przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Niewątpliwe przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli nie stanowił przewozu regularnego ani regularnego specjalnego ani wahadłowego, gdyż nie zostały spełnione warunki określone dla tych przewozów w art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d. Wbrew twierdzeniom skarżącego bez znaczenia dla stwierdzenia przewozu okazjonalnego jest ilość przewożonych pasażerów. Definicja przewozu okazjonalnego zawarta w powołanym art. 4 pkt 11 u.t.d. nie wyklucza, aby takie usługi mogły być świadczone także na rzecz pojedynczego pasażera. Z definicji usług okazjonalnych zawartej w art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.Urz.UE.L 300 z 14.11.2009, str. 88, ze zm.) określającej te usługi jako nieobjęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika, nie można wywodzić wniosku, że dla kwalifikacji usługi przewozowej jako okazjonalnej niezbędnym jest stwierdzenie w każdym przypadku przewozu co najmniej dwóch osób (grupy osób). Wykonywanie przewozu okazjonalnego jest dopuszczalne jedynie po spełnieniu warunku określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., a mianowicie można go wykonać jedynie pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Pojazd, którym w dniu kontroli był wykonywany sporny przewóz nie spełniał tego wymogu. Z dowodu rejestracyjnego pojazdu marki [...] oraz protokołu kontroli jednoznacznie wynika, że przedmiotowy pojazd jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Powyższe oznacza, że nie został spełniony warunek wykonywania przewozu okazjonalnego określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. W okolicznościach sprawy nie miał miejsca również przypadek uprawniających do wykonywania przewozu okazjonalnego bez spełnienia wymogu konstrukcyjnego pojazdu opisanego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Zgodnie z art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d dopuszcza się przewóz okazjonalny: 1) pojazdami zabytkowymi, 2) samochodami osobowymi: a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa, niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia pisemnej umowy na przewóz osób w lokalu przedsiębiorstwa. W toku postępowania skarżący nie przedstawił żadnej umowy zlecenia, czy umowy na wykonanie usług transportowych. Na podstawie lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 12 000 zł. Natomiast za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d., nakładana jest kara pieniężna w wysokości 8 000 zł (lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.). Przy czym łączna suma kar tak jak w niniejszej sprawie nie mogła przekroczyć 12 000 zł. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.): I. naruszenie prawa materialnego w postaci: 1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5 b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z poźn.zm.) w zw. z Ip. 1.1. załącznika nr 3 do w/w ustawy, polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym (głownie ze względu na to, że czynności skarżącego kasacyjnie nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej); 2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4 a b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z poźn.zm.) w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do w/w ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie [...], świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy; 3) niewłaściwego zastosowania art. 92 a ust 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z poźn.zm.) w zw. z Ip. 1.1 oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt. 6a ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego, 4) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 roku w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób); II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 listopada 2020 roku przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli, c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność, d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer, w/w naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Warszawie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność; d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. GITD w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez "brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi", w tym do zarzutów naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. (pkt II.5. petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że nie jest dopuszczalne kwestionowanie za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. merytorycznej prawidłowości ocen prawnych lub wytycznych procesowych sądu administracyjnego, albowiem tego rodzaju zarzuty zmierzają do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Z tego powodu podniesiony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może być uwzględniony, gdyż w ramach kontroli spełnienia warunków formalnej prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji, w tym w zakresie dokonanej przez Sąd oceny zachowania wymogów wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czego w niniejszej sprawie domaga się skarżący formułując ten zarzut. Podkreślenia wymaga, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W sposób wystarczający Sąd przedstawił w nim przebieg postępowania w sprawie oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił bowiem znaczenie i sposób zastosowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również odniósł się do zarzutów naruszenia przez organ przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Za niezasadny uznać też należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez organ, polegającego na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych (punkt II.6. petitum skargi kasacyjnej). Zarzut ten nie został bowiem prawidłowo skonstruowany, gdyż w tej podstawie kasacyjnej zarzucającej naruszenie prawa procesowego, w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wskazano również lit. a, która dotyczy naruszenia prawa materialnego, a nie naruszenia przepisów postępowania. Niniejszy zarzut ten nie został też prawidłowo skonkretyzowany. Skarżący kasacyjnie poprzez niego kwestionuje kompletność ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez kontrolowane organy, ale ogranicza się w tym względzie jedynie do pozbawionej uzasadnienia polemiki. Nie zostało bowiem doprecyzowane w czym konkretnie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., to znaczy jakie jeszcze dowody powinny być zebrane i rozpatrzone. Tak sformułowany zarzut procesowy nie zasługuje na uwzględnienie. Ocena legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji oraz prawidłowości ustalenia jej podstawy faktycznej została dokonana przez Sąd pierwszej instancji w sposób zgodny z prawem. Ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie zostały poczynione na podstawie zebranych dowodów, w szczególności na podstawie jednoznacznych w swej treści i niepodważonych przez stronę skarżącą dowodów z dokumentów (protokołu z kontroli) oraz przesłuchania świadka (pasażera). Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że stanowiły one wystarczającą podstawę dowodową do przyjęcia zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał ustalenia faktyczne, na podstawie których przyjęto, że skarżący wykonując przewóz osobowy przy wykorzystaniu aplikacji mobilnej [...] (w zakresie pozyskania klientów oraz obsługi płatności), rzeczywiście wykonywał czynności z zakresu działalności gospodarczej w dziedzinie krajowego transportu drogowego, o którym mowa art. 4 pkt 1 u.t.d., a dla tego rodzaju kwalifikacji prawnej nie miały prawnego znaczenia okoliczności związane z trwałym, ciągłym lub zorganizowanym charakterem tej działalności lub uzyskaniem odpowiedniego wpisu ewidencyjnego lub rejestrowego, albo zasadami działania aplikacji mobilnej, która została wykorzystana do złożenia i przyjęcia oferty przewozu oraz odpłatności za dokonany przewóz (por. m.in. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 238/21; z 28 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1132/21). Ustalone w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne były zatem wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza bowiem odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podmiotem wykonującym transport jest również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08; z dnia 4 listopada 2009r., sygn. akt II GSK 166/09 – dostępny w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 701/17). Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie zasadnie Sąd uznał, że kontrolowane organy zachowały konieczne wymogi legalności administracyjnego postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione uzasadnionych podstaw uznał również wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5b u.t.d.; art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. 4 a b u.t.d. w zw. z l.p. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.; art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z l.p. 1.1 oraz 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. i w zw. z art. 4 pkt 6a u.t.d. (punkty I.1.-I.4 petitum skargi kasacyjnej). Ponieważ w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie pozytywnej oceny legalności ustalonej w postępowaniu administracyjnym podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, o czym była mowa powyżej, jak również nie zakwestionowano prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej jako wzorce kontroli, to za oczywiście bezzasadne należy uznać zarzuty błędnej subsumpcji lub wadliwej konkretyzacji wskazanych wyżej przepisów. Nie jest zatem możliwy do uwzględnienia zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 11 oraz art. 4 pkt 6a u.t.d. przez przyjęcie, że skarżący kasacyjnie wykonywał krajowy transport drogowy bez wymaganej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób oraz przewóz drogowy okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.), skoro - w świetle niezakwestionowanej wykładni powyższych przepisów na tle ustalonego i niepodważonego skutecznie stanu faktycznego sprawy - niewątpliwie wykonywał on czynności z zakresu przewozu osób (art. 4 pkt 1 u.t.d.), a wykonany przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., albowiem nie stanowił on - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Przewóz ten stanowił nielegalny przewóz okazjonalny, gdyż podjęty został z naruszeniem art. 18 ust. 4a u.t.d. przewidującego, że przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, do którego nie miało zastosowania wyłączenie z art. 18 ust. 4b u.t.d. Był to również przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 3 i art. 4 pkt 1 u.t.d., zakresowo należący do definicji krajowego transportu drogowego. Nie mógł zostać uwzględniony także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z poz. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz w zw. z art. 4 pkt 6a u.t.d. (punkt I.3 petitum skargi kasacyjnej). Zarzut ten został wadliwie skonstruowany, błędnie powiązano bowiem przepis art. 92a ust. 1 z art. 92a ust. 6 u.t.d., podczas gdy ten pierwszy przepis – w zakresie podstawy nałożenia kary pieniężnej na skarżącego – jest powiązany z przepisem art. 92a ust. 7 u.t.d. oraz załącznikiem nr 3 do u.t.d. W tym zakresie podniesiony zarzut podlega więc formalnemu oddaleniu. Nie mógł zostać również poddany analizie merytorycznej zarzut naruszenia art. 18 ust. 4 a b u.t.d., ponieważ w tej ustawie nie ma takiej jednostki redakcyjnej (punkt I.2 petitum skargi kasacyjnej). Związek z art. 4 pkt 11 u.t.d. wykazują w przedmiotowej sprawie przepisy art. 18 ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 4a u.t.d. Pozbawiony zasadności jest także zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 przez uznanie, że "przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów" wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób) (punkt I.4 petitum skargi kasacyjnej). Podkreślenia wymaga, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty (UE) przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem (art. 1 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2-3), a także do krajowego zarobkowego przewozu drogowego osób, wykonywanego tymczasowo przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem V tego rozporządzenia (art. 1 ust. 4). W związku z powyższym sformułowane w tym rozporządzeniu definicje pojęć: "usługi regularne", "szczególne usługi regularne" lub "usługi okazjonalne", jako odnoszące się do przewozu grupowego (zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia: przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę), nie mają zastosowania do przewozów okazjonalnych w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. w zakresie, w jakim przewozy te nie są przewozami okazjonalnymi w autobusowym i autokarowym przewozie osób na terytorium UE (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 238/21). Mając powyższe na uwadze, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach oddalił skargę kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 209, art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm. zasądzając od skarżącego kasacyjnie na rzecz GITD 3 600 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie radcy prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i reprezentował organ na rozprawie.