II GSK 2515/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 130/14 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., oddalił skargę L. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego. I Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] maja 2011 r. L. W. (dalej: skarżący) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skrócie: Agencja lub ARiMR) w Świdnicy wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (dalej: płatność rolnośrodowiskowa) na rok 2011. Wniosek L. W. był rozpatrywany aż trzykrotnie przez organy Agencji obu instancji. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego przyznał płatność rolnośrodowiskową w wysokości 161 561,80 zł i kwota ta została przekazana na rachunek bankowy skarżącego. Decyzja ta na skutek odwołania skarżącego została uchylona decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] lipca 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] października 2012 r. organ pierwszej instancji ustalił wysokość płatności w wysokości 132 881,85 zł. Także i ta decyzja, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, została uchylona decyzją Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] grudnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] kwietnia 2013 r., przyznano skarżącemu pomoc rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 101 560 zł. Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 488/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę L. W. na decyzję organu drugiej instancji. Od wyroku wywiedziona została przez skarżącego skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji nie została rozpoznana. W związku z powyższym, Kierownik BP wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej w 2011 r. płatności rolnośrodowiskowej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] września 2013 r. ustalającą kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 60 001,80 zł. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, L. W. wniósł skargę, domagając się jego uchylenia, podnosząc m.in. że organy nie doręczyły mu protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...] listopada 2011 r. w sposób określony w art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.). Skarżący wskazał również, że w świetle art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (...) (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009, str. 65; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009), nie miał obowiązku zwrotu pobranych płatności, bowiem decyzja o zwrocie przyznanej pomocy została wydana 12 miesięcy po otrzymaniu przez niego płatności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. Na wstępie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zdecydowana większość zarzutów podnoszonych w skardze odnosiła się bezpośrednio do ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2013 r. przyznającej skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2011 r. w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 101 560 zł, będącej już przedmiotem rozpoznania przez WSA we W., który wyrokiem z dnia [...] października 2013 r. oddalił skargę strony na orzeczenie organu drugiej instancji utrzymujące w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. Jak zauważył WSA, prawidłowość decyzji o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości nie może być kwestionowana w tym postępowaniu. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że dopóki pozostaje w obrocie ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r., istniała podstawa do ustalenia przez organy Agencji kwoty nienależnie pobranej płatności, skoro wcześniej – na podstawie pierwotnej, nieostatecznej jednak i zweryfikowanej, negatywnie dla strony, w trybie nadzoru instancyjnego decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r. – przekazana została na rachunek bankowy skarżącego kwota 161 561,80 zł. W ocenie Sądu nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, w szczególności za nieuzasadnione uznał WSA twierdzenie skarżącego, iż nie miał on obowiązku zwrotu płatności, bowiem decyzja o zwrocie przyznanej pomocy zapadła po upływie 12 miesięcy od otrzymania płatności. Stosownie do art. 80 ust. 3, obowiązek zwrotu nienależnej (lub płatności udzielonej w nadmiernej wysokości) nie ma zastosowania przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: 1) płatności dokonano wskutek pomyłki właściwego organu (lub innego organu); 2) błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Dopiero przy zaistnieniu obu okoliczności, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu płatności nienależnych nie występuje, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. Wobec powyższego WSA stwierdził, że termin dwunastomiesięczny nie mógł mieć zastosowania ze względu na niespełnienie drugiego z wymienionych wymogów. Można oczywiście upatrywać błędu organu pierwszej instancji, który – ferując dwa pierwsze rozstrzygnięcia w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. (decyzje z dnia [...] lutego i [...] października 2012 r.) nie rozpatrzył wszechstronnie – w ramach kontroli administracyjnej wniosku strony – całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza zaś nie uwzględnił wszystkich okoliczności opisanych w raporcie z kontroli na miejscu, jednak tę wadliwość procedowania Kierownika BP dostrzegł organ drugiej instancji i wskazał to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Reasumując, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można skarżącemu przypisać statusu rolnika będącego w dobrej wierze. Skoro wnioskodawca zobowiązał się do realizacji programu rolnośrodowiskowego, a w przypadku niewywiązania się z tej powinności do zwrotu nienależnie uzyskanej płatności, nie można przyjąć – zwłaszcza w świetle wykazanych podczas kontroli na miejscu odstępstw od realizacji podjętego programu rolnośrodowiskowego, iż nie był on świadom, że pierwotnie ustalona kwota płatności, która została mu wypłacona, jest zawyżona i będzie podlegała w części zwrotowi. W konkluzji WSA wskazał, że ustalając kwotę nienależnie pobranej przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, organy ARiMR nie naruszyły prawa. II Skargę kasacyjną wniósł L. W., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 43 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż korespondencja skierowana do skarżącego, zawierająca poprawiony raport pokontrolny została mu prawidłowo doręczona w trybie tzw. doręczenia zastępczego, podczas gdy osoba, która odebrała korespondencję, nie była jej adresatem, nie była upoważniona przez skarżącego do odbioru przesyłki, jak również nie mogła być traktowana jako "dorosły domownik" uprawniony do odbioru korespondencji w trybie doręczenia zastępczego; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Sąd nie ustalił, czy w ogóle doręczono skarżącemu korespondencję zawierającą zweryfikowany protokół; c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2449/2001 z dnia 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE nr 327 z 12.12.2001 r.) poprzez brak jego zastosowania; d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez brak jego zastosowania. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej oparte są na podstawie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a skarżący kasacyjnie przede wszystkim upatruje wadliwość zaskarżonego wyroku w tym, iż Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że organy, które uznały pobrane płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za nienależne i ustaliły ich kwotę do zwrotu, nie uwzględniły tego, że protokół kontroli przeprowadzonej u skarżącego w dniach [...]-[...]10 listopada 2011 r. nie został mu prawidłowo doręczony. Podnosząc ten zarzut autor skargi kasacyjnej wskazuje naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 43 § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzut ten jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż skarga jest wniesiona na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego i tylko w tej sprawie Sąd bada zgodność z prawem wydanej decyzji. Sprawa o przyznanie płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego na rok 2011 r. jest inną sprawą, zakończoną decyzją ostateczną, którą za zgodną z prawem uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 10 października 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 488/13, od którego wniósł skarżący skargę kasacyjną. Prawidłowość decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej nie może być przedmiotem badania przez Sąd w tej sprawie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii jest w pełni zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu podnosi, iż skarga kasacyjna skarżącego wniesiona od wyroku WSA we W. z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 488/13 została oddalona wyrokiem NSA z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 47/14. Decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2013 r. jest więc decyzją ostateczną i prawomocną, co skutkuje tym, iż skarżącemu przyznano płatności w pomniejszonej kwocie 101 560 zł. Zarzuty podnoszone w postępowaniu o ustalenie i zwrot nienależnie pobranej płatności nie mogą dotyczyć postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 3 ust. 1 p.p.s.a. należy wskazać, iż przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną wtedy, gdyby sąd administracyjny odmówił przeprowadzenia kontroli działalności organu administracji publicznej lub w wyniku przeprowadzenia takiej kontroli zastosował środek w ustawie nieprzewidziany. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, polegającego na tym, iż Sąd tego przepisu nie zastosował. Zarzut ten nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, iż w stosunku do skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i wskazał, iż skarżący nie spełnił "drugiego z wymogów", to jest, iż błąd organu nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach, dodając, iż nie można przypisać mu statusu rolnika działającego w dobrej wierze. Sąd odniósł się do okoliczności wskazanych przez organ, tj. wskazał na wyniki kontroli (na miejscu) – przeprowadzonej w terenie. Pogląd Sądu pierwszej instancji akceptujący stanowisko organu należy uznać za prawidłowy. Z przepisu art. 80 ust. 3 ww. rozporządzenia wynika, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Należy zauważyć, iż skarżący był obecny podczas kontroli przeprowadzonej przez organ w terenie, decyzja organu wydana po raz pierwszy w sprawie o przyznanie płatności była kwestionowana przez skarżącego, a kolejne decyzje przyznawały również płatności w pomniejszonej wysokości. Sąd pierwszej instancji przyjął, iż rolnik był świadom – podpisując oświadczenie, iż w przypadku niewywiązania się z obowiązku realizacji programu rolnośrodowiskowego będzie zobowiązany do zwrotu nienależnie uzyskanej płatności. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż protokół z kontroli przeprowadzonej na miejscu doręczono skarżącemu przesyłką poleconą z dnia [...] stycznia 2012 r., a płatności przyznano decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Skarżący był obecny w trakcie kontroli na miejscu prowadzonej w dniach [...]-[...] listopada 2011 r. Od decyzji o przyznaniu płatności wniósł odwołanie. Kwestionował obydwie decyzje przyznające płatności w pomniejszonej wysokości w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Z akt sprawy wynika, iż skarżący był świadom okoliczności podnoszonych przez organy – nie można więc uznać za zasadny zarzut, iż rolnik nie mógł wykryć błędu organu. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 jest niezasadny, albowiem mimo iż Sąd nie odnosił się do tego przepisu, gdyż w sprawie stosowane były przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 – w tym art. 80 ust. 3, to stanowisko skarżącego w skardze kasacyjnej wskazujące ten przepis jako naruszony, powiela – jako uzasadnienie zarzutu – te same argumenty wskazane przy zarzucie naruszenia art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.