II GSK 2788/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3496/13 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia: 1. sprostować z urzędu numer postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2013 r., wskazane w komparycji zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia z dnia 13 sierpnia 2014 r., w ten sposób, że w miejsce numeru [...] wpisać numer [...]; 2. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3496/13 odrzucił skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji w W. (dalej: KIGEiT) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z [...] października 2013 r., w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia: Postanowieniem z [...] października 2013 r., nr [...] Prezes UKE ograniczył KIGEiT prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia i zatwierdzenia prowadzonej przez Telekomunikację Polską SA z w W. (dalej: TP) instrukcji z prowadzonej przez TP rachunkowości regulacyjnej za rok 2013 i opisu kalkulacji kosztów na rok 2015, wszczętym przez Prezesa UKE na wniosek TP z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w części, w jakiej materiał ten zawiera tajemnice przedsiębiorstwa TP, we wskazanym w tym postanowieniu zakresie. Równocześnie Prezes UKE odmówił ograniczenia wglądu m.in. KIGEiT, co do części informacji wskazanych w piśmie TP (obecnie O.) z [...] września 2013 r. oraz w Opisie LRIC we wskazanym w tym postanowieniu zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę na powyższe rozstrzygnięcie Prezesa UKE stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie rozważenia wymaga zagadnienie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Prezesa UKE wydane w trybie art. 207 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004, Nr 171, poz. 1800; dalej: Pt) oraz czy przed wniesieniem skargi konieczne jest poczynienie dodatkowych kroków przez stronę skarżącą. Wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 Pt, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071; dalej: kpa) ze zmianami wynikającymi z Pt, zatem uregulowania procesowe zawarte w powołanej ustawie, jako przepisy szczególne, mają pierwszeństwo przed uregulowaniami zawartymi w kpa. Takim uregulowaniem szczególnym jest art. 207 ust. 1 Pt, przewidujący możliwość ograniczenia pozostałym stronom prawa wglądu do akt. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestie, które nie są uregulowane należy rozstrzygać na podstawie kpa, czyli także możliwość zaskarżenia w trybie administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Pt, bowiem powołana ustawa Pt zagadnienia tego nie reguluje w sposób szczególny. Z art. 141 § 1 kpa wynika, że zażalenie na postanowienie służy, gdy kodeks tak stanowi. Nie ulega wątpliwości, że w kwestii zaskarżalności postanowienia z art. 207 ust. 1 Pt kodeks postępowania administracyjnego nic nie stanowi, bowiem postanowienie to wydawane jest na podstawie ustawy Pt i nie jest regulowane przepisami kpa, zatem zażalenie na omawiane postanowienie nie służy. Ustawa - Prawo telekomunikacyjne również nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 Pt. W tej sytuacji trafnym jest wniosek, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Pt nie służy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji decydująca dla oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia jest natomiast kwestia, czy możliwe i dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego bez żadnych dodatkowych kroków. Sąd przywołał treść art. 52 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa) oraz stwierdził, że wobec wydania postanowienia w trybie art. 207 ust. 1 Pt, które jest niezaskarżalne i jest aktem innym niż objęte art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa, strona powinna wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszeń prawa, bowiem żaden przepis nie zwalnia z tego obowiązku. W rozpatrywanej sprawie KIGEiT, przed wniesieniem skargi do Sądu, nie wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa, a zatem przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, jako przedwczesna, a zatem i niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Prezes UKE, domagając się jego uchylenie w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Środek prawny oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 52 § 1 w zw. art. 52 § 3 i 4 ppsa w zw. z art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 Pt poprzez uznanie, że istnieje konieczność wezwania organ do usunięcia naruszenia prawa z związku z wydaniem postanowienia z [...] października 2013 r. wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Pt, przed zaskarżeniem tego postanowienia do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie przysługuje, jako środek zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Pt; b) art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa poprzez odrzucenie skargi KIGEiT na postanowienie z [...] października 2013 r. wobec uznania, iż koniecznym było uprzednie złożenie do Prezesa UKE wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Prezes UKE wniósł także o zwrócenie się przez skład rozpoznający niniejszą sprawę o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 ppsa uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, będącą odpowiedzią na pytanie: "Czy przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wydane przez Prezesa UKE na podstawie art. 207 ust. 1 Pt strona obowiązana jest złożyć do tego organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, bądź też wezwać organ do usunięcia naruszeń prawa?" Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo w sprawie uznał, że postanowienie odmawiające prawa wglądu do materiału dowodowego, wydane na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, jest rozstrzygnięciem kończącym postępowanie, bądź rozstrzygającym ją, co do istoty. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 14 września 2010 r. (sygn. akt II GSK 700/09), zgodnie z którym postanowienie to dotyczy wyłącznie kwestii ochrony "tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych", a więc nie stanowi kwestii "incydentalnej" w stosunku do postępowania "głównego", a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego, ani też zagadnień procesowych, lecz wyłącznie ocena, czy udostępnienie "materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych". To stanowisko ma swoje uzasadnienie przede wszystkim w tym, że ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 207 § 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, pozostaje w ścisłym związku z ogólną zasadą przyjętą w art. 9 tej ustawy, która to zasada określa gwarancje ochrony informacji i dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, przy czym w tym przedmiocie Prezes UKE orzeka w drodze decyzji administracyjnej (por. m.in. postanowienia NSA z 17 06 2014 r., II GSK 1096/14; z 17 10 2014, II GSK 1728/14 publ. w bazie orzeczeń www.nsa.gov.pl). A zatem kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną, a postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne stanowi samodzielne rozstrzygnięcie sprawy, co z kolei oznacza, że jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty podniesione w środku prawnym mają usprawiedliwione podstawy, co uzasadnia ich uwzględnienie przez uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z treści art. 206 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne wynika, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ze zmianami wynikającymi z ustawy Pt oraz ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przewidziana w kpa możliwość zaskarżenia postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie z art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy bowiem stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno w przepisach kpa, jak i ustawy - Prawo telekomunikacyjne brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 Pt przysługuje zażalenie. Skoro zatem brak jest możliwości skutecznego zaskarżenia tego postanowienia w administracyjnym toku instancji, to za błędną należy uznać konkluzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., iż od powyższego postanowienia strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (w trybie art. 127 § 3 kpa). Należy zauważyć, że stosownie do art. 52 § 1 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Już z tego przepisu wynika, że obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia dotyczy sytuacji, gdy stronie takie środki służą w danym postępowaniu, natomiast nie można mówić o istnieniu tego obowiązku w sytuacji, gdy z mocy ustawy stronie nie służą w danym postępowaniu środki zaskarżenia. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza taką możliwość, że określony akt administracyjny może być zaskarżony do sądu administracyjnego bez uprzedniego zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Jeśli zatem na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne nie przysługuje zażalenie, a jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które może być wniesiona skarga, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, to strona mogła wnieść skargę na takie postanowienie do sądu administracyjnego i nie ma podstaw do przyjęcia, iż skarga taka została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. W takim przypadku nie ma także podstaw do uzależnienia wniesienia skargi od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powołaniem się na art. 52 § 2 i art. 3 ppsa, ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć zastosowania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów należy podzielić wywody zawarte w uzasadnieniu środka prawnego, co do tego, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w związku z art. 52 § 1 ppsa oraz art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, ponieważ warunkiem wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie wskazanego ostatnio przepisu nie jest wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 w związku z art. 144 kpa. Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi z tego powodu, że skarżąca KIGEiT nie wyczerpała środków zaskarżenia, ani też z tego powodu, że nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu z 21 stycznia 2015 r., II GSK 2946/14, publ. j.w.). Odnosząc się do wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że w ocenie składu orzekającego nie było to konieczne dla rozpoznania sprawy. To, że postanowienie na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego jest wydawane w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, nie oznacza, że takie unormowanie jest niezgodne z art. 78 Konstytucji RP, ponieważ wyjątki od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego są konstytucyjnie dopuszczalne, o czym wprost stanowi art. 78 Konstytucji. Z uwagi na poddanie tych postanowień kontroli sądowej nie można też mówić o naruszeniu ochrony wolności i praw stron tego postępowania. Z kolei przedstawianie do rozstrzygnięcia przez skład powiększony zagadnienia prawnego dotyczącego tego, czy warunkiem wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego jest wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie ma wystarczających podstaw, gdyż w ocenie składu orzekającego zagadnienie to nie budzi poważnych wątpliwości, pomimo że prezentowane były w orzecznictwie sądów administracyjnych odmienne stanowiska. Kwestia ta została przekonująco wyjaśniona w uchwale siedmiu sędziów NSA z 29 września 1997 r., sygn. akt FPS 7/97 (ONSA 1998, z. 1, poz. 2). Wprawdzie uchwała ta dotyczyła art. 34 ust. 3 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu uchwały jest aktualna także w odniesieniu do art. 52 § 1 ppsa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.