II GSK 334/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2180/08 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2180/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). dalej jako u.t.d Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. Sp. z o.o. (zwana dalej również skarżącą) karę pieniężną w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 28 maja 2008 r. w miejscowości P., na drodze krajowej nr [...], przeprowadzono kontrolę zespołu pojazdów, należących do skarżącej, składającego się z ciągnika marki MAN oraz naczepy marki KRONE, kierowanego przez A.Z. W wyniku kontroli stwierdzono "naruszenie obowiązków" wynikających z u.t.d., polegające na braku umieszczenia na szybie w sposób trwały samoprzylepnej winiety. Kierowca pojazdu wyjaśnił, że winieta była przyklejona na szybę, lecz szyba uległa zbiciu. Na tą okoliczność pokazał kawałek zbitej szyby wraz z naklejoną winietą. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 u.t.d. i l.p. 1.4. załącznika do u.t.d. oraz § 3 , § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podniósł, że bezspornie w kontrolowanym pojeździe, na przedniej szybie brak było samoprzylepnej winiety, a zatem przedstawiony odcinek kontrolny rocznej opłaty nie stanowił dowodu uiszczenia opłaty. GITD powołał § 3 cytowanego rozporządzenia, który szczegółowo określa co stanowi potwierdzenie uiszczenia opłaty za przejazd, i jest to winieta samoprzylepna umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu wraz z odcinkiem kontrolnym przechowywanym w pojeździe, który winien być okazywany na żądanie osób uprawnionych do kontroli opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że obowiązki jakim należy dochować, aby spełnić wymagania określone w art. 42 ust. u.t.d. zostały ustalone w rozporządzeniu oraz załączniku I do u.t.d. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty składającej się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz samochodu, w prawym dolnym rogu szyby przedniej oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe i okazywanego na żądanie. Wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczonej opłaty zgodnie z załącznikiem 1 do u.t.d. - i.p. 4.1 zagrożone jest kara pieniężną w wysokości 3 000 zł. W I.p. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, ustawodawca przewidział sposób, w jaki przedsiębiorca może wykazać, że należną opłatę drogową uiścił, mimo że kierowca nie okazał do kontroli karty opłaty. W przypadku karty dobowej lub tygodniowej, brak karty opłaty powoduje automatyczne przyjęcie, że przedsiębiorca podlega odpowiedzialności określonej w pkt 4.1 załącznika do ustawy. Zgodnie z zapisem tam zawartym, karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. -Sąd podniósł-, że zgodnie z §-3 ust. 4 pkt 1,- rozporządzenia nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieumieszczona trwale w wewnątrz pojazdu w prawym dolnym rogu szyby. Przepis ten, nie stanowi jednak o obowiązku wniesienia opłaty i skutków jej niewniesienia, nie może być zatem w ocenie Sądu, podstawą do zastosowania Ip. 4.1. załącznika do u.t.d., jako konsekwencji naruszenia art. 42 ust. 1 u.t.d. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka dopełniła wyżej wskazane wymogi - uiściła wymaganą opłatę z jednoczesnym zachowaniem reguł dziurkowania i naklejania winiety oraz przechowywała odcinek kontrolny, a jedynie zrządzeniem przypadku było to, że szyba uległa rozbiciu, winiety nie można było odkleić i przykleić na nową szybę. Wobec uiszczenia wymaganej przez prawo opłaty, nałożenie kary pieniężnej na skarżącą nastąpiło z naruszeniem art. 42 ust. 1 u.t.d., przepisem 4.1. załącznika do u.t.d. oraz § 3 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, błędne jest stanowisko organu, że skoro skarżąca nie skorzystała z możliwości zwrotu opłaty w trybie § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, to powinna zapłacić karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art, 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 u.t.d. oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego wykonującego przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych art. 92 ust. 1 ww. ustawy wraz z Ip. 4.1. załącznika do tej ustawy, oraz § 3, § 4, § 5 rozporządzenia, wskutek czego Sąd I instancji przyjął, że kontrolowany przewoźnik uiścił opłatę drogową, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikają wprost przeciwne wnioski. W uzasadnieniu organ stwierdził, że bezspornie do kontroli kierowca okazał odcinek kontrolny karty opłaty rocznej, natomiast samoprzylepna część karty opłaty rocznej nie została trwale umieszczona w pojeździe - nie została przyklejona na przedniej szybie pojazdu. W związku z tym, że przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność administracyjną na zasadzie ryzyka (niezależnie od winy), dla kwestii odpowiedzialności przedsiębiorcy nie miała - w ocenie organu - znaczenia okoliczność, że szyba, na którą przyklejono winietę samoprzylepną uległa zbiciu. Organ podniósł również, że skoro szyba uległa rozbiciu, skarżąca jako profesjonalista powinna skorzystać z procedury przewidzianej w § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy może wystąpić z wnioskiem o zwrot niewykorzystanej opłaty, w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty rocznej, z przyczyn od niego niezależnych. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się też ze stanowiskiem WSA, że zasadne było zastosowanie wykładni celowościowej przepisów regulujących kwestię uiszczania opłat, a nie tylko na wykładni literalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kognicji Sądu rozpoznającego skargę kasacyjną wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na podstawach, określonych w art. 174 p.p.s.a. i uzasadnionych w treści skargi. Stosownie zaś do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakich podstawach, a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega przy tym na tzw, błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Błędna wykładnia zaś to mylne rozumienie treści określonej normy prawnej. Rozpoznawaną skargę kasacyjną oparto jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego - przez błędną wykładnię art. 42 ust. 1, art, 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego wykonującego przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych art. 92 ust. 1 u.t.d wraz z l.p. 4.1 załącznika do tejże ustawy oraz § 3,4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Wprawdzie w petitum skargi kasacyjnej podniesiono też, że WSA przyjął, iż kontrolowany przewoźnik uiścił opłatę drogową - podczas gdy ze zgromadzonego -materiału -dowodowego-wynikają wnioski wprost przeciwne, Nie sprecyzowano jednak, naruszenia jakich przepisów postępowania przy ocenie materiału dowodowego WSA dopuścił się. Tymczasem związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do naruszenia jakich - zdaniem kasatora - przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzutu uchybień proceduralnych należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (v: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II GSK 250/09 i przywołane tam orzeczenia). Tym samym uznać należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca WSA naruszania przepisów postępowania przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia bowiem ww. warunków określonych w art. 176 p.p.s.a. Ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że ustalenie, iż skarżący uiścił opłatę drogową organ wiąże z wadliwym zrozumieniem przez WSA przepisów regulujących zasady uiszczania tej opłaty. W tym stanie rzeczy przypomnieć należy, że zgodnie z niepodważanymi okolicznościami sprawy podczas przedmiotowej kontroli na przedniej szybie pojazdu nie było przyklejonej winiety samoprzylepnej, odcinek kontrolny której kierowca okazał. Nie zakwestionowano też wyjaśnień kierowcy, że winieta została przyklejona, lecz szyba uległa rozbiciu, na dowód czego kierowca okazał kawałek zbitej szyby z nalepioną winietą, stosowną do okazanego odcinka kontrolnego. Zasadą natomiast jest, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest przyjąć za wiążący stan faktyczny przyjęty przez WSA przy wydaniu wyroku jako prawidłowy, WSA kontrolując legalność zaskarżonej decyzji uznał - dokonując wykładni norm regulujących obowiązek i sposób uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych -iż ocena przedstawionych wyżej okoliczności, dokonana przez organ, nie pozwalała na ustalenie, że skontrolowany przewóz wykonywany był z naruszeniem obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty, zatem nie było podstaw do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust, 1 u.t.d oraz l.p. 4.1 załącznika do tej ustawy. Nie ulega jednak wątpliwości, iż skoro prawidłowe ustalenie stanu faktycznego winno być wyrażone w języku normy prawnej, znajdującej zastosowanie w sprawie, to prawidłowe zrozumienie tych norm ma dla czynionych ustaleń faktycznych istotne znaczenie i rzutuje na prawidłowość tych ustaleń. Sformułowane zarzuty wymagają zatem rozważenia czy WSA prawidłowo odczytał hipotezy norm zastosowanych w sprawie a następnie czy przedstawione wyżej okoliczności faktyczne uzasadniały nałożenie kary pieniężnej - na podstawie w art. 92 ust. 1 u.t.d - przewidzianej za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy, które to naruszenie Ip. 4.1 załącznika do tej ustawy określa jako "wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych". Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opat za przejazd po drogach krajowych - w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli - uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat (ust.1). W myśl ust. 2 karta opłaty składa się z dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej, zwanej dalej "winietą", umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Przy tym -stosownie do regulacji zawartej w ust. 3 - dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie. Według zaś § 4 aktu wykonawczego kartę opłaty wypełnia podmiot wykonujący przewóz drogowy przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu (ust. 1). Wypełnienie karty opłaty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym (ust.2). Kartą nieprawidłowo wypełnioną jest zaś karta: 1) wypełniona niezgodnie z ust. 2; 2) wskazująca na ingerencję w pola podlegające wypełnieniu (ust. 3). W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przytoczone przepisy regulują, według jakich zasad podmiot wykonujący przewóz drogowy winien się zachować, by spełnić wymóg uiszczenia opłaty, przewidziany art, 42 ust. 1 u.t.d. Zasady te nakazują - zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1-3, § 4 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych - wykupienie karty opłaty, przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu przedziurkowanie winiety i odcinka kontrolnego, naklejenie winiety na przednią szybę pojazdu w określonym miejscu w sposób trwały, wpisanie na odcinku kontrolnym numeru rejestracyjnego pojazdu i posiadanie tego odcinka (przy sobie, w pojeździe) podczas przewozu. Organ nie podważył skutecznie, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do ustalenia czy skarżący wszystkich ww. czynności nie dopełnił. Nie kwestionowano w szczególności, że przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu przedziurkowana winieta została umieszczona w sposób trwały na szybie pojazdu. Dopełnienia tego obowiązku przez skarżącego nie zmienia fakt (również niepodważany) ze wskutek zdarzenia losowego szyba pojazdu, na którym umieszczono winietę, została wymieniona. W ocenie NSA trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, nie stanowi o obowiązku uiszczenia opłaty, a zatem jego ewentualne naruszenie nie może być podstawą do nałożenia kary za uchybienie obowiązkowi z art. 42 ust. 1 u.t.d w oparciu o art. 92 ust. 1 i l.p. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten wskazuje bowiem - jak trafnie przyjął WSA - nie sposób w jaki opłata jest uiszczana lecz sposób, w jaki w ww. rozporządzeniu uregulowano środki dowodowe na okoliczność uiszczenia opłaty. Zgodnie z tym przepisem nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty; 1) odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust, 2 pkt 1; 2) uszkodzona winieta lub odcinek kontrolny w sposób uniemożliwiający odczytanie numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego lub daty ważności karty; 3) odcinek kontrolny noszący ślady ingerencji chemicznej lub mechanicznej; 4) odcinek kontrolny zafoliowany (zalaminowany) lub w stanie uniemożliwiającym sprawdzenie umieszczonych na dokumencie zabezpieczeń. Odnosząc się do powyższej regulacji, przede wszystkim NSA nie znajduje podstaw do tego, by akt wykonawczy regulował środki dowodowe w sposób odmienny od postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego (v: wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 593/08, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., II GSK 895/08). Ponadto w świetle przytoczonych regulacji fakt, że winieta nie znajdowała się na szybie pojazdu w chwili jego kontroli nie oznacza automatycznie, że przed pierwszym przejazdem nie została w tym miejscu umieszczona w sposób trwały. Ocena czy w tego typu sytuacji można kontrolowanemu podmiotowi zarzucić naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Oceniając okoliczności sprawy pod kątem ustalenia czy nie naruszono obowiązku - wynikającego z art. 42 ust. 1 w zw. z § 3 i 4 rozporządzenia - należy mieć też na względzie, że sposób uiszczania opłaty ma na celu wykluczenie możliwości wykorzystywania dowodu uiszczenia tej opłaty przy przewozach innych niż opłacony. W rozpoznawanej sprawie tymczasem nie budziło wątpliwości, że dowody uiszczenia opłaty nie nosiły śladów uszkodzeń czy ingerencji, nie było podejrzeń ich użycia w sposób sprzeczny z prawem, tzn. do-przewozów innych niż opłacone. Możliwości ustalenia, że sporna opłata została uiszczona nie podważa też treść § 5 powoływanego wyżej rozporządzenia. Przepis ten nie reguluje sposobu uiszczania opłat, lecz stanowi o możliwości zwrotu opłaty niewykorzystanej. Fakt, że podmiot wykonujący przewóz drogowy może wystąpić z wnioskiem o zwrot niewykorzystanej opłaty m.in. w razie wymiany szyby w pojeździe, na której umieszczona była winieta (ust. 1 pkt 4) nie oznacza zatem, że do uiszczenie opłaty w prawem przewidziany sposób nie miało miejsca. Podsumowując: dokonana przez WSA wykładnia regulacji zawartych w rozporządzeniu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, uzasadnia stanowisko, że dla ustalenia, czy opłata została uiszczona istotne jest, czy karta opłaty została wykupiona, czy przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu - zgodnie z trybem wnoszenia opłaty uregulowanym ww, aktem wykonawczym - winieta i odcinek kontrolny zostały przedziurkowanie, czy winietę naklejono na przednią szybę pojazdu w określonym miejscu w sposób trwały, czy na odcinku kontrolnym wpisano numer rejestracyjny pojazdu i czy odcinek kontrolny przechowywany był w pojeździe jak i czy okazano go na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Skoro okoliczności sprawy oceniano z punktu widzenia tak rozumianych przepisów regulujących tryb wnoszenia opłat i skoro niepodważane w sprawie fakty potwierdzają, że powyższych czynności kontrolowany podmiot dokonał, tzn. że zarzut wadliwej odmowy zastosowania w sprawie art. 92 ust. 1 u.t.d i l.p. 4.1 załącznika do ustawy zasadny nie jest. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie można też skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 42 ust. i i art. 87 ust. 1 u.t.d. Literalne brzmienie tych przepisów wskazuje jednoznacznie na obowiązek podmiotów wykonujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, jak i na spoczywający na kierowcy obowiązek posiadania podczas wykonywania przewozu i okazywania na żądanie uprawnionego organu m.in. karty opłaty drogowej. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji treść tych przepisów zinterpretował odmiennie. Istnienie wynikających z ww. przepisów obowiązków nie było kwestionowane. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Wobec powyższego działając na podstawie art. 184 powołanej wyżej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.