II GSK 367/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 960/11 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2011 r., V SA/Wa 960/11, oddalił skargę G.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego. Sąd I instancji przyjął za podstawę następujące okoliczności faktyczne. G.K. wnioskiem z [...] października 2010 r. złożonym za pośrednictwem Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w Szczecinie wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego na rok 2011 na określone organizmy morskie w określonych wielkościach kwot, w tym dorsza i śledzia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał skarżącemu zezwolenie połowowe nr [...] do połowów organizmów morskich, które jednak nie obejmowało połowów dorsza i połowów śledzia. Pismem z dnia [...] stycznia [...] r. skarżący złożył od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc w nim o przyznanie kwot połowowych dorsza i śledzia. Decyzją z dnia [...] lutego [...] r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że z danych Systemu Informacji Rybołówstwa Morskiego wynika, że skarżący nie posiada bazy historycznej z lat 2007-2009, co w oparciu o § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2011 r. (Dz. U. Nr 240, poz. 1607; dalej: rozporządzenie) skutkuje odmową przyznania w specjalnym zezwoleniu połowowym kwoty połowowej dorsza i śledzia. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że skarżący nie został zwolniony z obowiązku posiadania specjalnego zezwolenia połowowego z uwagi na długość statku (7,3 m), ponieważ wymóg posiadania specjalnego zezwolenia połowowego bez względu na długość całkowitą statku rybackiego wynika z krajowego porządku prawnego, który może być bardziej restrykcyjny niż przepisy wspólnotowe. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G.K. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący powinien zostać uwzględniony w podziale kwoty połowowej dorsza na rok 2011 z uwagi na to, że wniosek o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego został złożony w terminie umożliwiającym wydanie tego zezwolenia do 31 października 2009 r. Zezwolenie to nie zostało jednak wydane do wskazanej daty z powodu działania samego organu, zaś skarżący nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji takiego działania organów państwa. Jednocześnie skarżący podniósł, że przepisy prawa wspólnotowego nie nakładają na skarżącego obowiązku uzyskiwania specjalnych zezwoleń połowowych z uwagi na długość jego statku, co oznacza, że nie musi się on legitymować taką decyzją, aby przyznane zostały mu kwoty połowowe. W konsekwencji, skarżący stwierdził, że regulacje rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2010 r. mają charakter dyskryminujący i wydane zostały z przekroczeniem delegacji zawartej w art. 17 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2011 r., V SA/Wa 960/11, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, by skarżący posiadał "bazę historyczną" z lat 2007-2009 ani nawet z lat wcześniejszych, co uzasadnia twierdzenie, iż skarżący w ogóle nie prowadził połowów śledzia zachodniego w latach 2007-2009. Niezasadny jest tym samym zarzut naruszenia ustawy o rybołówstwie, w tym m.in. art. 19, zgodnie z którym organy, o których mowa w art. 17 i 18, określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej, mogą uwzględnić historyczne prawa połowowe poszczególnych armatorów. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, brak ten zasadnie został przez organ oceniony jako okoliczność uzasadniająca odmowę przyznania skarżącemu w specjalnym zezwoleniu połowowym kwoty połowowej tego gatunku. Wynika to – w przekonaniu Sądu I instancji – z prawidłowo zastosowanego w sprawie § 8 ust. 4 rozporządzenia, albowiem udział skarżącego w całkowitych połowach śledzia zachodniego jest mniejszy niż 0,01%. Zdaniem Sądu organ zasadnie nie uwzględnił w specjalnym zezwoleniu połowowym nr 11016 prawa skarżącego do uczestniczenia w kwocie połowowej dorsza wyszczególnionej dla statków rybackich o długości całkowitej mniejszej niż 8 m., bez podziału na poszczególne statki. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia podziału kwoty połowowej dorsza dokonuje się na statki rybackie według długości całkowitej tych statków, zgodnie z danymi z rejestru statków rybackich na dzień 31 października 2009 r., jeżeli ich armatorzy mieli wydane do dnia 31 października 2009 r. specjalne zezwolenia połowowe uprawniające do połowów na obszarach, o których mowa w § 1. Skarżący wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wydanie tego zezwolenia w październiku 2009 r., przy czym zostało ono wydane dopiero w grudniu 2009 r. Z przepisu § 4 ww. rozporządzenia wyraźnie wynika, że niezbędnym warunkiem przyznania skarżącemu wnioskowanej kwoty połowowej dorsza było posiadanie przez niego wydanego do dnia 31 października 2009 r. specjalnego zezwolenia połowowego. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, takiego zezwolenia nie posiadał, wobec czego zasadnie na rok 2011 jego statek rybacki nr [...],[...] nie został uwzględniony w prawie do udziału w kwocie połowowej dorsza. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2011 roku nie przekracza delegacji ustawowej ani nie narusza przepisów unijnych, jak również art. 92 Konstytucji RP. Przepis § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wskazuje, że kwota połowowa dorsza jest bez podziału na poszczególne statki rybackie o długości całkowitej mniejszej niż osiem metrów, zgodnie z danymi z rejestru statków rybackich na dzień 31 października 2009 r., jeżeli ich armatorzy mieli wydane do dnia 31 października 2009 r. specjalne zezwolenie połowowe, upoważniające do połowów na obszarach, o których mowa w § 1. Zatem wyłączenie podziału tej kwoty na poszczególne statki rybackie o długości całkowitej mniejszej niż 8 metrów jest zapisem wskazującym, że w tej kategorii nie są wydawane szczególne zezwolenia połowowe na połów dorsza. Sąd I instancji podkreślił, że wyszczególnienie w tym rozporządzeniu wykonawczym statków rybackich o długości poniżej 8 m jest wyrazem zachowania regulacji unijnych zawartych w art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1098/2007 i jego zdaniem w tym zakresie nie występuje sprzeczność między regulacją krajową a unijną. W szczególności nie jest taką sprzecznością, wbrew twierdzeniom skarżącego, zapis odnoszący się w § 4 ust. 1 rozporządzenia do posiadania przez statki rybackie "upoważnienia do połowów", czyli specjalnego zezwolenia połowowego, uprawniającego do wykonywania rybołówstwa morskiego na obszarach określonych w § 1 rozporządzenia, tj. również poza polskimi obszarami morskimi. Ten obszar "również poza polskimi obszarami morskimi" jest wprost uregulowany. Sąd I instancji jako nieuprawnione uznał twierdzenie skarżącego, iż nie ma on obowiązku uzyskania zezwolenia połowowego do wykonywania rybołówstwa morskiego w danym roku kalendarzowym. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, WSA przyjął, iż zaskarżona decyzja nie narusza tych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Grzegorz Kulas, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący z ostrożności procesowej wniósł – na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zaszło jedynie naruszenie prawa materialnego – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 p.p.s.a. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 i 19 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o rybołówstwie oraz w związku z art. 32 ust. 1 i ust. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego przyjęcia, że z przepisów tych wynika uprawnienie dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do określenia (doprecyzowania) w rozporządzeniu normatywnej treści pojęcia "historycznych praw połowowych", na skutek czego usankcjonowano zastosowanie w zaskarżonej decyzji § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2011 r., niezgodnego z powołanymi przepisami ustawy o rybołówstwie i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz uzależniono przyznanie kwoty połowowej określonych gatunków ryb wyłącznie od posiadania przez armatorów historycznych praw połowowych; 2) art. 16 ustawy o rybołówstwie oraz art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1627/94 z dnia 27 czerwca 1994 roku ustanawiającego ogólne przepisy dotyczące specjalnych zezwoleń połowowych (Dz. U. L 171 z 6.7.1994) w związku z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1098/2007 z dnia 18 września 2007 roku ustanawiającego wieloletni plan w zakresie zasobów dorsza w Morzu Bałtyckim oraz połowów tych zasobów, zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 2847/93 (Dz. U. L 248 z 22.9.2007) poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie pominięcie okoliczności, że zostały one niewłaściwie zastosowane przez organ II instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie przez sąd sprawy bez uwzględnienia wszelkich naruszeń prawa, jakie miały miejsce w niniejszej sprawy; 2) art. 141 § 5 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wydanego wyroku oraz brak analizy zarzutu przedstawionego w punkcie czwartym skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. naruszenia art. 17 i 19 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji przez błędne przyjęcie, że z przepisów tych wynika uprawnienie dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do określenia w rozporządzeniu normatywnej treści historycznych praw połowowych oraz do uzależnienia przyznania kwoty połowowej określonych gatunków ryb od posiadania przez armatorów historycznych prawa połowowych, co uniemożliwia – zdaniem kasatora – kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Odnosząc się do pierwszego zarzutu sformułowanego w ramach podstawy przewidzianej przez art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy wskazać, że stosownie do art. 17 ustawy o rybołówstwie minister właściwy do spraw rybołówstwa określa corocznie w drodze rozporządzenia sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej na akwenach wodnych mając na względzie ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza. Jednocześnie zgodnie z art. 19 przywołanej ustawy minister określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej może uwzględnić historyczne prawa połowowe poszczególnych armatorów, a zatem – zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy prawa do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich, wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości w określonym czasie. Skarżący kasacyjnie kwestionuje w tym zakresie zgodność § 8 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2011 r. z zakresem delegacji ustawowej do wydania tego aktu przewidzianej przez art. 17 ustawy o rybołówstwie. W tym kontekście w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w doktrynie, wytycznych do wydania rozporządzenia należy poszukiwać nie tylko w przepisie zawierającym bezpośrednie upoważnienie do jego wydania, ale także z treści innych przepisów danego aktu normatywnego, a w razie potrzeby – również innych aktów, w szczególności ustaw i aktów prawa Unii Europejskiej (zob. M. Żabicka-Kłopotek, "Wytyczne" jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia (na tle art. 92 Konstytucji RP), "Przegląd Sejmowy" 2006, nr 3, s. 39; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 lipca 2003 r., P 27/02). Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że rekonstrukcja pełnej treści wytycznych do wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 17 ustawy o rybołówstwie powinna obejmować nie tylko ten przepis, ale także art. 19 tej ustawy, odczytywane przy uwzględnieniu dyrektyw wykładni prowspólnotowej, ale przede wszystkim przy uwzględnieniu aktów prawa Unii Europejskiej kształtujących cele i zasady wspólnej polityki rybołówstwa. W tym kontekście należy więc zauważyć, że z zestawienia art. 17 i art. 19 ustawy o rybołówstwie wynika, iż właściwy minister określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej bierze obligatoryjnie pod uwagę ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza, a fakultatywnie – historyczne prawa połowowe armatorów. Zakres ich uwzględnienia został jednak pozostawiony do uregulowania w rozporządzeniu ministra. Niezasadny jest pogląd skarżącego, że sposób uwzględnienia historycznych praw połowowych w kwestionowanym rozporządzeniu prowadzi do naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji. W tym miejscu należy powołać się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., U 17/97, z którego można wyprowadzić pogląd, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną (relewantną). Niezasadny jest więc zarzut skarżącego, że art. 19 ustawy o rybołówstwie niezasadnie wprowadza zróżnicowanie pozycji armatorów, wprowadzając obowiązek posiadania historycznych praw połowowych. Historyczne prawa połowowe to nic innego jak realizowane wcześniej uprawnienie do połowu ryb, które należy uwzględnić w rozporządzeniu określającym warunki wykorzystania kwoty połowowej w poszczególnych latach. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzenie tej przesłanki znajduje pełne uzasadnienie w celach i zasadach wspólnej polityki rybołówstwa, która obejmuje choćby stosownie do art. 11 ust. 1 rozporządzenia 2371/2002 obowiązek podejmowania przez państwa członkowskie środków dostosowujących zdolność połowową swojej floty w celu osiągnięcia trwałej równowagi pomiędzy zdolnością połowową a wielkościami dopuszczalnych połowów przy uwzględnieniu dotychczasowych uprawnień armatorów. Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skarżącego co do naruszenia wskazanych przez niego przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1627/94 i rozporządzenia Rady (WE) nr 1098/2007. W zaskarżonym wyroku odniesiono się również do rozporządzenia Rady (WE) nr 1224/2009, które to rozporządzenie ustanowiło wspólnotowy system kontroli w celu zapewnienia przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa. Rozporządzenie to zmieniło m.in. wskazane przez skarżącego rozporządzenie Rady (WE) 1627/94 i rozporządzenia Rady (WE) nr 1098/2007. W rozporządzeniu tym wyraźnie wskazano, że w celu zapewniania prowadzenia działalności połowowej zgodnie z przepisami wspólnej polityki rybołówstwa działalność ta powinna podlegać licencji połowowej, a gdy mają zastosowanie szczególne warunki, upoważnieniu do połowów (art. 4 pkt 32). Odnosząc się do drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego, trzeba wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko Sądu I instancji, iż z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1627/94 i art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1098/2007 nie wynika, by zezwolenie połowowe uprawniające do wykonywania rybołówstwa morskiego nie obowiązywało skarżącego z tego powodu, że jego statek ma długość mniejszą niż 8 m. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że odstępstwo od konieczności uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego mają wyłącznie statki o długości całkowitej poniżej 10 metrów poławiające na wodach terytorialnych własnego państwa. Skarżący zaś we wniosku o wydanie zezwolenia nie ograniczył zakresu prowadzonego rybołówstwa do obszaru wód terytorialnych. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, należy w pierwszej kolejności wskazać, że skarżący kasacyjnie błędnie określił jednostkę redakcyjną przepisu, którego naruszenie zarzuca. Wskazał bowiem nieistniejący w systemie prawa art. 141 § 5 p.p.s.a. Biorąc jednak pod uwagę, że postępowanie kasacyjne nie ma charakteru sporu o słowa, lecz sporu o prawo (zob. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09) zasadne jest uznanie – ze względu na treść uzasadnienia – że wnoszący skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący zarzuca w tym zakresie niedostateczne wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia, które powinno obejmować wskazanie przepisów stanowiących wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności oraz dokonanie ich wykładni. Trzeba jednak podnieść, że zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać skutecznie podniesiony jedynie wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia jest na tyle wadliwe, że nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. nie jest możliwe odtworzenie rozumowania, które przeprowadził Sąd I instancji, stosując określone normy prawne (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 października 2007 r., II GSK 204/07 oraz z dnia 10 lipca 2012 r., II GSK 1012/12). W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił dostatecznie podstawę prawną orzeczenia, jak również – wprawdzie skrótowo, ale w stopniu wystarczającym do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej – odniósł się do punktu czwartego skargi. W tym miejscu należy jeszcze podkreślić, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie – jeżeli przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej w sposób wystarczający zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowywanie się przez Sąd I instancji do tych argumentów skargi, które nie pozostają w bezpośrednim związku z istotą badanej normy prawnej (zob. wyrok Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., II OSK 1766/10). Pogląd ten w pełni należy odnieść do analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.