II GSK 586/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 702/16 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R. M. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 702/16, po rozpoznaniu skargi R. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4, art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej także: k.p.a.), - polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych świadczących o wykonywaniu przez skarżącego zarobkowego przewozu osób, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym jednoznaczne zeznanie skarżącego, nie pozostawia żadnych wątpliwości, że w dniu kontroli skarżący wykonywał przewóz osób, za który uzyskał opłatę w wysokości 20 złotych, co wyklucza możliwość przyjęcia, że przewóz miał charakter niezarobkowy, do którego nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o transporcie drogowym; - polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, bowiem nie wyjaśniły ile osób przewoził skarżący, podczas gdy okoliczność ta nie mogła mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy; 2. przepisów prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1 i 4, art. 5b ust. 1 pkt 2, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej także: u.t.d.) oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne wskazywały jednoznacznie, iż skarżący realizował odpłatnie przewóz osób bez wymaganej licencji. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej organu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji odpowiada prawu. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera wad, które mogłyby powodować jego uchylenie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zarzucić Sądowi I instancji błędu, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy przyjął, że wątpliwości może budzić uznanie zdarzenia zaistniałego w dniu kontroli za przewóz zarobkowy wykonywany przez skarżącego. Kwestia ta - mając decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - nie została, także w ocenie NSA, prawidłowo wyjaśniona przez organy orzekające. Wbrew zatem twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przyjmując, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy nie potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący wykonywał przewóz zarobkowy bez wymaganego zezwolenia lub licencji. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, należy wskazać przy tym na braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym w postaci: nieprzesłuchania pasażerów przedmiotowego przewozu, czy też innych osób mogących mieć informacje na temat zarobkowych przewozów wykonywanych przez skarżącego. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż niezrozumiałe jest stanowisko organu, że wniosek skarżącego o przesłuchanie w charakterze świadka B. K. jest niezasadny, gdyż nie wnosiłby on do sprawy żadnych nowych dowodów, wiarygodnych informacji o stanie faktycznym z dnia kontroli. W tym kontekście nie można bowiem z góry zakładać, iż niewiarygodne są wyjaśnienia strony oraz oświadczenie domniemanego pasażera, iż mężczyźni ci umówili się ze sobą na wieczór w dniu kontroli i jeden z nich przekazał w tym celu określoną kwotę "na przysłowiową kawę". Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w sprzeczności pozostaje kwestia, czy B. R. pracownik Urzędu Skarbowego w Z. była faktycznie wśród osób przewożonych przez skarżącego, jak podano w zaskarżonej decyzji, gdyż okoliczność taka nie wynika w sposób jednoznaczny z materiału dowodowego sprawy. Nie można zatem zarzucić wadliwości wywodom Sądu I instancji, wskazującym na naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Odnosząc się w tym kontekście do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. należy stwierdzić, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Organ skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wadliwe przyjęcie, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony prawidłowo z powodu niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zobowiązane są zatem w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, mając na celu dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie WSA słusznie uznał, że takiego działania po stronie organu nie było. Na tle zgromadzonego materiału, który w ocenie sądu kasacyjnego okazał się być niewystarczający do przypisania skarżącemu odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa materialnego, organy nie mogły nawet w sposób prawidłowy dokonać ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych sprawy. Brak zeznań pasażerów na okoliczność wykonywanej na ich rzecz przez skarżącego czynności oraz zaprzeczenia skarżącego w zakresie spełnienia przez niego przesłanek przewozu zarobkowego powodują, że nie można było uznać tak zabranego materiału dowodowego za wystarczający i prawidłowy. W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1 i 4, art. 5b ust. 1 pkt 2, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., gdyż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w ogóle tych przepisów nie stosował. Ponadto stwierdzić należy, że pomimo sformułowania tego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, nie został on w żaden sposób uzasadniony, a strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała nawet, w jakiej postaci nastąpiło naruszenie powołanego przepisu – czy to poprzez jego błędną wykładnię, czy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, czy też poprzez brak jego zastosowania w ogóle. Stąd też zarzut ten, nie dość, że niewłaściwie skonstruowany i nieuzasadniony, to jeszcze jako w ogóle niewskazany w uzasadnieniu Sądu I instancji, nie mógł przynieść zamierzonego skutku i przyczynić się do uchylenia wyroku WSA. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego należny jest z tytułu przygotowania odpowiedzi na skargę kasacyjną. Stronie za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował skarżącego w postępowaniu przed Sądem I instancji, zasądzono koszty w wysokości 900 zł.