II GSK 590/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 422/15 w sprawie ze skargi G. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 29 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 422/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. R. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w toku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] września 2014 r. autobusu marki [...] o nr rej. [...], którym dowożono dzieci do Zespołu Szkół Podstawowo-Gimnazjalnych w S. w ramach prowadzonej przez G. R. działalności gospodarczej, na podstawie umowy nr [...] zawartej z Wójtem Gminy S. kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnego specjalnego przewozu drogowego osób. Ustalono również, że przedsiębiorca G. R. legitymuje się licencją Nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, ważną do 31 sierpnia 2032 r. W związku z poczynionymi ustaleniami, decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przedsiębiorcę G. R. (dalej: skarżąca) karę pieniężną w wysokości 8000 zł. W odwołaniu od tej decyzji G. R. podniosła, że organ nieprawidłowo zakwalifikował sporny przewóz, jako przewóz regularny, podczas gdy - zdaniem strony - miał on charakter przewozu okazjonalnego. G. R. wskazała, że rozkład jazdy załączony do umowy zawartej z Wójtem Gminy S. jest tylko rozkładem informacyjnym, który ulega ciągłym zmianom. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) nie podzielił zarzutów odwołującej się i decyzją z [...] lutego 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.), art. 4 pkt 7 i 9, art. 4 pkt 22, art. 18 ust. 1, art. 87ust. 1, art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm., dalej u.t.d.) oraz Lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdził, że realizowane przez stronę przewozy drogowe osób (dzieci do szkół) mają charakter przewozów regularnych specjalnych. GITD powołał się przy tym na treść art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zdaniem organu II instancji, zgodnie z powyższą definicją w przypadku wykonywania przewozu regularnego specjalnego przewoźnik wykonuje przewóz określonej grupy osób (w tym przypadku - dzieci będących uczniami), z wyłączeniem innych osób, na trasie określonej między stronami umowy. W omawianym przypadku przewóz dotyczył uczniów Zespołu Szkół Podstawowo-Gimnazjalnych w S., co wynika z zeznań świadka oraz załącznika do umowy zawartej między Gminą S. a odwołującą się na dowóz uczniów do wymienionych wyżej placówek oświatowych. Organ odwoławczy stwierdził, że za regularnością przewozów w niniejszej sprawie przemawiają też zeznania kierowcy, który wyjaśnił, że dowóz określonej liczby osób (dzieci) wykonuje od 1 września 2014 r. na podstawie ww. umowy, na określonej trasie, ustalonej zgodnie z szczegółową listą dowożonych dzieci i w określonych godzinach zawartych w załączniku do niniejszej umowy. Tym samym, w ocenie GITD przewóz wykonywany na podstawie wzmiankowanej umowy niewątpliwie był przewozem regularnym specjalnym. Organ II instancji podkreślił, że okoliczność w postaci zmienności godzin i tras przewozów nie musi oznaczać, że przewozy nie mają charakteru przewozów regularnych specjalnych. GITD wskazał, że w przepisach rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem (Dz.U.UE.L.92.74.1), przewozy uczniów do szkoły wskazano, jako klasyczny przykład przewozów regularnych specjalnych. Zdaniem organu odwoławczego, przewozy takie należy kwalifikować, jako spełniające wszystkie przesłanki przewozu regularnego specjalnego określone w ustawie o transporcie drogowym, bowiem wykonywane są w określonych odstępach czasu i po określonej trasie, a także dotyczą zamkniętej grupy osób. To, że czasami może dojść do zmiany godzin, czy trasy przejazdu nie oznacza, iż przewozy tracą charakter regularności, gdyż zgodnie z ustawą o transporcie drogowym jest to dopuszczalne, gdy nie jest to zależne od strony. Ponadto organ zauważył, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. skarżącej udzielono zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych ważnego do dnia [...] sierpnia 2014 r., przy czym strona nie wystąpiła do organu z wnioskiem o przedłużenie tego zezwolenia na dalszy okres. W ocenie GITD, organ I instancji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 kpa). Organ I instancji nie dopuścił się również obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), albowiem oparł się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej i jasnej oceny. Według Głównego Inspektora Transportu Drogowego zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a., tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Równocześnie organ II instancji nie znalazł podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym, gdyż w toku postępowania nie ujawniły się żadne okoliczności wskazujące, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć. Gdyby bowiem strona znała obowiązujące przepisy prawa i właściwie je stosowała to nie doszłoby do stwierdzonych naruszeń. W związku z powyższym organ II instancji uznał, że nałożona na stronę kara pieniężna jest słuszna i zgodna z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oddalił skargę G. R. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Sąd I instancji zauważył, że spór, co do tego, czy przewóz dzieci do szkoły był przewozem okazjonalnym, nie wymagającym zezwolenia - jak twierdzi to strona skarżąca, czy też był przewozem regularnym specjalnym, jak twierdzą to organy obu instancji - był rozstrzygany przez sądy administracyjne w przeszłości niejednolicie. Jednakże od kilku lat wykształciło się konsekwentnie prezentowane stanowisko (m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 305/14), które podziela również skład orzekający w sprawie, że przedmiotowy przewóz należy zakwalifikować, jako regularny specjalny przewóz drogowy osób. WSA stwierdził, że zmiana stanowiska stała się możliwa wobec uznania za wskazówkę do interpretacji tej kwestii definicji "szczególnych usług regularnych" zawartej w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, które weszło w życie z dniem 5 grudnia 2011 r. (Dz.U.UE.L.2009.300.88). Sąd podkreślił, że poprzednio obowiązujące rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem (Dz.U.UE.L.92.74.1), jeszcze bardziej precyzyjnie wskazywało, jako klasyczny przykład przewozów regularnych specjalnych właśnie przewozy uczniów do szkoły, co wynika z analizy art. 2 tego rozporządzenia. Wskazując natomiast na podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w sprawie niniejszej Sąd I instancji stwierdził, w ślad za przywołanym wyrokiem NSA z 12 marca 2015 r., że z istoty przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9 u.t.d.), który cechuje niepubliczny charakter tego przewozu, wynika, że nie jest to przewóz, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer, w konsekwencji przewóz taki nie musi się odbywać na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom – uczniom. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu. Z kolei przewóz okazjonalny w rozumieniu art. 18 ust. 3 pkt 1-3 u.t.d. dotyczy transportu tej samej grupy osób z miejsca początkowego do miejsca początkowego, albo z miejsca początkowego do miejsca docelowego, a także z miejsca docelowego do miejsca początkowego, bez zatrzymywania się w innych miejscach (przystankach) i rotacji przewożonych osób, co z kolei cechuje przewóz regularny. Tym samym, według WSA w Krakowie, mają rację organy obu instancji wskazując, że skarżąca wykonując na podstawie umowy nr [...] zawartej z Wójtem Gminy S. w dniu [...] września 2014 r., w miejscowości S., w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, przewóz dzieci do Zespołu Szkół Podstawowo-Gimnazjalnych w S., wykonywała regularny specjalny przewóz drogowy osób bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie takiego przewozu, co z kolei podlegało karze pieniężnej – zgodnie z art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. L.p. 2.1. załącznika nr 3 do tej ustawy. W skardze kasacyjnej od tego wyroku G. R., na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady pewności, co do wykładni przepisów prawa o transporcie drogowym, b) art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonywane przez skarżącą przewozy są przewozami regularnymi specjalnymi, c) art. 18 ust. 1, 2 ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonywany przez skarżącą w dniu [...] września 2014r. transport drogowy wymagał zezwolenia specjalnego w sytuacji, gdy dogłębna analiza stanu faktycznego oraz obowiązujących w tej materii przepisów prawa pozwala na przyjęcie, że zezwolenie takie w niniejszej sprawie nie było wymagane, bowiem przewóz dzieci do szkół wykonywany na podstawie umowy cywilnej zawartej przez przewoźnika z gminą jest przewozem okazjonalnym niewymagającym zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 czy ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, d) art. 18 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, e) art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł i uznanie wykonywanych przez skarżącą jazd i przewożenie dzieci, jako przewozów regularnych specjalnych w sytuacji, kiedy w niniejszej sprawie noszą one cechy przewozów okazjonalnych, f) błędne zastosowanie przepisu rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem mianowicie przepisu, który stanowi, że: "specjalne usługi regularne obejmują w szczególności przewóz uczniów i studentów do i z instytucji edukacyjnej", w sytuacji, kiedy skarżąca będąca przewoźnikiem zawarła z organizatorem umowę a to z kolei wyłącza konieczność uzyskania zezwolenia, g) błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem, mianowicie przepisu, który stanowi, że: "specjalne usługi regularne nie wymagają zezwolenia pod warunkiem, że są objęte umową zawartą pomiędzy organizatorem a przewoźnikiem (postanowienia ogólne do licencji na wykonywanie transportu)", w sytuacji istnienia przedmiotowej umowy, co wyłącza konieczność uzyskania zezwolenia przez skarżącą. 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi w tym zakresie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a co za tym idzie nie wyjaśnienie charakteru dokonywanego przez skarżącą przewozu i wydanie orzeczenia, którego treść i argumentacja podważa w całej rozciągłości zarówno zaufanie do organów państwowych między innymi poprzez przeniesienie na obywatela - skarżącą wszelkich konsekwencji związanych z niejasnością przepisów jak również z różnymi ich interpretacjami, b) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę wyrażającą się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności wyjaśnieniom strony skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania realizowanego przez nią przewozu za przewóz regularny specjalny, c) art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej poprzez wydanie decyzji, której treść i argumentacja podważa w całej rozciągłości zaufanie do organów państwowych poprzez przeniesienie na obywatela- skarżącą wszelkich konsekwencji związanych z niejasnością przepisów jak również z różnymi ich interpretacjami, d) art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego przez sporządzenie uzasadnienia bez wykazania przez Sąd I instancji faktów oraz okoliczności, które uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary oraz wykazania przyczyn, dla których nie uwzględnił argumentów strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu, będący radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek, o których mowa w art.183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna G. R. nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy zatrzymany do kontroli drogowej pojazd, znajdujący się w dyspozycji skarżącej kasacyjnie, wykonywał przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organy i Sąd I instancji stwierdziły, że w dniu kontroli drogowej, tj. [...] września 2014 r. przewóz tego rodzaju miał miejsce, czego konsekwencją było nałożenie na stronę kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Skarżąca natomiast uważa, że był to przewóz okazjonalny, na który zezwolenia nie posiadać nie musiała. Rozstrzygając ten problem, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za konieczne odwołanie się do swojego wcześniejszego stanowiska zaprezentowanego nie tylko w judykacie przywołanym w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, ale także przykładowo w wyrokach: z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2180/13; z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 80/14; z 6 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2753/14; - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje przewóz regularny, jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym różni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Innymi słowy, dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewóz stanowiący przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Dotyczył pewnej określonej i zamkniętej grupy osób (uczniów ściśle określonej szkoły) i miał charakter regularny (powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach – co wynika z rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do umowy Nr [...] o dowóz uczniów do poszczególnych placówek oświatowych). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, możliwość zmiany tras oraz godzin kursowania pojazdów z uwagi na potrzeby szkoły, na co powołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej G. R. próbując wykazać, że przedmiotowe przewozy nie miały regularnego charakteru, nie niweczy prawidłowych ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, co do charakteru wykonywanego w dniu kontroli przewozu. Należy bowiem zauważyć, że skarżąca kasacyjnie jedynie ogólnikowo odwołuje się do zapisów powyższej umowy, wskazując, że na uwagę zasługują w szczególności zapisy umowy (...) zgodnie, z którymi strony ustaliły możliwość zmiany tras i godzin przywozów w zależności od potrzeb szkoły (v. str. 6 skargi kasacyjnej). Pomijając nawet, że w treści powyższej umowy na próżno doszukać się takich zapisów, to wskazywane przez skarżącą kasacyjnie ewentualne zmiany nie świadczą o tym, że każdy przewóz wymagał indywidualnego ustalenia zarówno trasy, jak i rozkładu czasowego. Można dodać, że z ustawy o transporcie drogowym nie wynika, iż regularność wykonywania przewozów wyklucza dopuszczalność zmian w czasowym rozkładzie jazdy i trasach przejazdów. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przykładowo w wyrokach z 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 165/12 oraz z 27 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1179/12. Tym samym, za niezasadny należy uznać zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował ten przepis i trafnie uczynił akceptując stanowisko organu, że poczynione przez organ ustalenia faktyczne sprawy prowadzą do wniosku, że przedmiotowy przewóz miał cechy przewozu regularnego specjalnego. Brak natomiast stosownego zezwolenia w chwili kontroli stanowił podstawę do nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 8000 zł, tj. zgodnej z L.p. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d . W efekcie, skoro prawidłowo ustalono cechy spornego przewozu, to pozostałe zarzuty kasacyjne kwestionujące ten stan rzeczy należy uznać za nieuzasadnione, jako że opierają się na błędnym założeniu strony, że wzmiankowany przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego. Nie można też zgodzić się z zarzutem skarżącej kasacyjnie opisanym w pkt 1 a) petitum wniesionego środka zaskarżenia. Co prawda stanowisko judykatury odnośnie do omawianej kwestii do pewnego momentu nie było jednolite. Tym niemniej nie można uznać, że uzasadniało to odstąpienie przez G. R. od wystąpienia do organu o wydanie stosownego zezwolenia. Należy bowiem zauważyć, co wynika z pisma opatrzonego datą [...] listopada 2014 r. Wójta Gminy S., że skarżąca kasacyjnie dysponowała zezwoleniem na wykonywanie regularnych przewozów specjalnych w okresie od [...] sierpnia 2012 r. do [...] sierpnia 2014 r. i nie wystąpiła o nowe zezwolenie (obejmujące m.in. sporny przewóz) powołując się na pogląd zawarty w jednym wyroku sądu administracyjnego. Nietrafność stanowiska zawartego w tym judykacie była natomiast łatwo dostrzegalna w zestawieniu z innymi wyrokami sądów administracyjnych a przede wszystkim wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanymi w tym okresie, gdzie na tle podobnych stanów faktycznych transport dzieci do szkół oraz pracowników do pracy uznawano konsekwentnie za przewóz regularny specjalny – przykładowo: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, LEX nr 1337102, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1550/12, LEX nr 1450645, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2014 r., III SA/Po 1234/13, Lex nr 1447883). Należy też zauważyć, że strona nie wystąpiła do organu wydającego zezwolenia z zapytaniem odnośnie do omawianej kwestii w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości. Trzeba zatem stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie podjęła suwerenną decyzję, o niewystępowaniu z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia. Niewątpliwie natomiast, ewentualna odmowa wydania zezwolenia przez właściwy organ mogłaby zostać rozważona w aspekcie okoliczności z art. 92 c) ustawy o transporcie zwalniających stronę od ponoszenia odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Podsumowując, uwzględniając ustalony i skutecznie niepodważony stan faktyczny niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, usługa transportowa przez nią wykonywana (przewóz dzieci i młodzieży do i ze szkoły na podstawie umowy zawartej z Gminą) stanowi regularny przewóz specjalny, a ten wymaga stosownego zezwolenia. Wahania w zakresie kursów pojazdów (choć tego na gruncie tej sprawy nie wykazano) niewątpliwie występujące w tego rodzaju działalności, jeżeli nie są na tyle stałym i nieprzewidywalnym jej elementem, nie pozbawiają świadczonej usługi cech przewozu regularnego specjalnego. W konsekwencji, skarżąca kasacyjnie powinna była uczynić zadość wymaganiom prawa i uzyskać stosowne zezwolenie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego należnych organowi od wnoszącej skargę kasacyjną G. R. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2c) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804). Koszty te zostały ustalone na 1800 zł i obejmowały wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.