II GSK 602/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 774/14 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od P. Spółki z o.o. w C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II GSK 602/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 27 listopada 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 774/14) wydanym w sprawie ze skargi P.Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia... lipca 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia... marca 2014 r., zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz Przedsiębiorstwa P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C.800 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 28 stycznia 2014 r. poddano kontroli autobus należący do . P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Podczas kontroli stwierdzono, że autobus nie został wyposażony w tablicę boczną kierunkową. Decyzją z ... marca 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na .P.Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 92a ust. 1 i ust. 6, art. 93 ust.1 i pozycję L.p 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414). Odwołanie od tej decyzji wniosło P.. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C.. Decyzją z ... lipca 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 4 pkt 22 lit. o), art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 b, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym, art. 66 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 18 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 951) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że całość warunków dodatkowych określonych w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia składa się na warunki techniczne, jakim musi odpowiadać autobus. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia dla rozróżnienia "warunków technicznych" od "wyposażenia". Co istotne, warunek wymieniony w § 21 ww. rozporządzenia to warunek techniczny, który musi być spełniony przez każdy autobus wykonujący regularny transport publiczny. Ponadto należy mieć na uwadze, że naruszenie wskazane pod Lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym stanowi o warunkach technicznych każdego autobusu, ale w powiązaniu z rodzajem wykonywanego przewozu regularnego. W przepisie tym nie chodzi zatem o każdy warunek jakiemu powinien odpowiadać autobus lecz jedynie o taki, który prawodawca wyraźnie ogranicza do rodzaju wykonywanego przewozu regularnego. W rozpatrywanym przypadku stwierdzono, że kontrolowany autobus wyposażony był wyłącznie w tablicę kierunkową przednią i nie posiadał tablicy kierunkowej bocznej. Skargę na opisaną decyzję wniosło P.Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. WSA zauważył, że terminologia, którą posługuje się ustawodawca w przepisach powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie jest precyzyjna. Przepisy § 18 oraz § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 951) zamieszczone są w dziale III "Warunki techniczne pojazdu samochodowego" co zdaniem Sądu I instancji, pozwala twierdzić, iż wyposażenie to niejako część warunków technicznych. Sam tytuł rozporządzenia Ministra Infrastruktury – w sprawie "warunków technicznych pojazdów" oraz "zakresu ich niezbędnego wyposażenia" pozwala twierdzić, iż należy rozgraniczać "warunki techniczne" od "wyposażenia" pojazdu. I właśnie przepisy § 18 oraz § 21 rozporządzenia dotyczące tablic kierunkowych stwierdzają wyraźnie, że autobus powinien być "wyposażony" w tablice kierunkowe, a zatem należą one do wyposażenia pojazdu, a nie stanowią elementu warunków technicznych pojazdu. WSA nie zgodził się z zawartym w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia organu, że: "naruszenie wskazane pod Lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym stanowi o warunkach technicznych każdego autobusu, ale w powiązaniu z rodzajem wykonywanego przewozu regularnego". Wskazał, że zakładając racjonalność ustawodawcy trudno przyjąć, że jego intencją było, aby jasne z punktu widzenia wykładni językowej terminy "warunki techniczne" i "wyposażenie" miały odmienne znaczenie w zależności od rodzaju wykonywanego przewozu. Jakkolwiek w rozdziale 5 ww. rozporządzenia wymienione są warunki dodatkowe dla autobusu, to fakt, że autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe zgodnie z § 21 ust.1 tego rozporządzenia, nie oznacza, że tablice kierunkowe w takiej sytuacji przestają stanowić element wyposażenia a stają się warunkiem technicznym pojazdu. Skoro ustawodawca w załączniku nr 3 określającym m.in. naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób, pod liczbą porządkową 2.5. wymienia - Wykonywanie przewozu autobusem, który: 2.5.1. – nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, 2.5.2. – nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, to uznać należy, że w przepisie będącym bezpośrednią podstawą wymierzenia kary pieniężnej czyni właśnie rozróżnienie między "warunkami technicznymi", a "wyposażeniem i oznakowaniem" autobusu. Przy takim rozróżnieniu zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia logiczna nakazuje uznać, iż tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, a nie do warunków technicznych. Sąd I instancji przyjął zatem, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu załącznika nr 3 (L.p. 2.5.1.) do ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym. Naruszenie prawa materialnego stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie żądał uchylenia wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zarzuty skargi kasacyjnej obejmowały: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), zwanej dalej także p.r.d., oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 951 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że termin "warunki techniczne" nie obejmuje wymaganego przepisami ww. rozporządzenia wyposażenia dodatkowego pojazdu, podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, iż wyposażenie takie decyduje w rzeczy samej o tym, czy pojazd odpowiada warunkom technicznym wymaganym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu; naruszenie prawa materialnego tj. art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), zwanej dalej także u.t.d., oraz Lp. 2.5.1 i Lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do ww. ustawy, poprzez ich błędną wykładnię,-polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że na podstawie tych przepisów nie można nałożyć kary pieniężnej za stwierdzony w toku kontroli brak wyposażenia autobusu, którym wykonywane są regularne przewozy osób, w tablice kierunkowe, albowiem tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, o którym mowa w Lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., a nie do warunków technicznych, podczas gdy tablice kierunkowe stanowią jeden z warunków technicznych autobusu, wymaganych ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, o którym mowa w przepisie Lp. 2.5.1 przedmiotowego załącznika, zaś przepis Lp. 2.5.2 załącznika przewiduje sankcję za brak wyposażenia i oznakowania, a więc również naruszenie w zakresie warunków technicznych autobusu, ale wymaganych nie ze względu na rodzaj przewozu (np. regularny), ale z uwagi na przewóz określonej kategorii pasażerów, np. dzieci do szkół, osób niepełnosprawnych, itp., dla którego rozporządzenie przewiduje jeszcze inne wymagania techniczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2016.718 j.t.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Podobnie nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W skardze kasacyjnej nie zostały postawione zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, a więc uznać należy, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania nie jest kwestionowany. Oznacza to, że ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego może być dokonana na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. W związku z powyższym podkreślić należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż w dniu kontroli strona wykonywała regularny przewóz drogowy osób w ramach komunikacji publicznej, autobusem nieposiadającym bocznej tablicy kierunkowej. Istota sporu między stronami sprowadza się do tego czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli (28 stycznia 2014 r.) dopuszczalne było ukaranie wykonującego przewóz drogowy z zastosowaniem sankcji określonej w Lp. 2.5.1. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym, a więc za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Niewątpliwie punktem wyjścia do dokonania wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie jest odwołanie się do treści art. 66 ust.1 p.r.d. Powołany przepis stanowi, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–6 p.r.d. Umieszczając powołany przepis w dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów" ustawodawca uznał, że obowiązki związane z budową pojazdów ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem – warunków technicznych pojazdów. Jednocześnie w art. 66 ust. 5 p.r.d. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do wydania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Obrony Narodowej rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Jak trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich wyposażenia, nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tego aktu prawnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że istnienie reguł wykładni systemowej wiąże się z faktem, iż zbiór norm prawnych obowiązujących w danym porządku prawnym winien być spójny i uporządkowany. W uchwale z 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99 Sąd Najwyższy, odwołując się do wykładni systemowej stwierdził, że "ustalając znaczenie przepisu prawnego interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym przepis ten mieści się i powinien przyjmować, że system prawa jest w jakimś sensie całością jednolitą i harmonijną". Do wykładni systemowej wewnętrznej nawiązał także NSA w uchwale z 2 lipca 2001 roku sygn. akt FPS 3/01, wyjaśniając, że wykładnia ta sprowadza się do wyjaśnienia treści normy prawnej w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i w powiązaniu z innymi jego przepisami. W związku z powyższym wskazać należy, że dział III rozporządzenia zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy zawarte w czterech pierwszych rozdziałach odnoszą się swym zakresem do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy umieszczone w rozdziałach od 5 do 13 działu III rozporządzenia odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. Oznacza to, że autobusy winny spełniać warunki techniczne określone w przepisach działu III rozdział 1–4 rozporządzenia, a nadto winny spełniać dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 działu III rozporządzenia. W związku z powyższym zauważyć należy, że mimo, iż przepis § 18 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia odwołuje się do wyposażenia autobusu, to jednak uwzględniając poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że ustawodawca zawarł w tych przepisach prawa dodatkowe warunki techniczne, jakie powinien spełniać autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto podkreślić należy, że w rozdziale 2 działu III rozporządzenia prawodawca zamieścił przepisy prawa odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, o których mowa w tym rozporządzeniu. Tak więc wyposażenie, o którym mowa w rozdziale 2 działu III rozporządzenia oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 i w § 21 rozporządzenia określa w sposób szczegółowy warunki techniczne jakie winien spełniać autobus. W tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro, stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust.1 rozporządzenia, autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nie odpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Lp. 2.5.1. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach: z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1173/10; z 17 września 2014 r., sygn. akt 904/13; z 25 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 2403/13; z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1100/14; z 16 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1556/14 i z 10 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1620/14 – zatem można uznać, że jest ono utrwalone w orzecznictwie. W tym stanie rzeczy, z uwagi na materialnoprawny charakter stwierdzonych naruszeń, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.