II GSK 758/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 133/20 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 20 stycznia 2020 r., nr 0601-IGC.48.96.2019.AH w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. R. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 29 października 2020 r. oddalił skargę K. R., na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 20 stycznia 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: w dniu 2 stycznia 2019 r. na drogowym przejściu granicznym w T. w kierunku wjazdowym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzono kontrolę autobusu, którym wykonywany był międzynarodowy przewóz osób na rzecz spółki E. W toku kontroli ustalono, że kierowca nie posiadał w pojeździe i nie okazał na żądanie funkcjonariusza zezwolenia na wykonywanie okazjonalnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. W ramach prowadzonych czynności, ustalono, że osobą zarządzającą transportem, o której mowa w art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE L 300 z dnia 14 listopada 2009 r., s. 51, ze zm., dalej: rozporządzenie 1071/2009), był skarżący. Decyzją z 25 lipca 2019 r., Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 500 zł za niewyposażenie kierowcy w inny dokument, o których mowa w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200, dalej: u.t.d.). Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przewoźnik wykonywał międzynarodowy transport drogowy osób z Białorusi (B.) do Polski (H.). Kontrolowany pojazd wyjechał 1 stycznia 2019 r. z terytorium Polski z miejscowości H. bez pasażerów, po znajdującą się na terytorium Białorusi grupę pasażerów, których przewoźnik wcześniej tam nie zawoził. W ocenie organu, skarżący jako osoba zarządzająca transportem, nie wywiązał się z obowiązków związanych z zarządzaniem operacjami transportowymi, gdyż nie wyposażył kierowcy w wymagany dokument zezwolenia na wykonywanie okazjonalnego międzynarodowego przewozu drogowego osób w międzynarodowym transporcie drogowym, który był wymagany zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. Nie zostały spełnione przesłanki umożliwiająca wykonywanie przewozów okazjonalnych bez zezwolenia, opisane w art. 4 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Mińsku dnia 20 maja 1992 r. (M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 743, dalej: Umowa) oraz przesłanki określone w art. 18 ust. 3 u.t.d. Organ zauważył również, że obowiązek posiadania przez kierowcę zezwolenia i formularza jazdy przez cały czas trwania przewozu wynika m.in. z adnotacji umieszczonej na stronach wzorów zezwoleń określonych w załącznikach nr 5 i nr 12 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz.U. z 2017 r., poz. 1605). W ocenie Dyrektora nie zaistniały również przesłanki zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności za powstałe naruszenie, na podstawie art. 92c u.t.d. Sąd I instancji oddalając skargę za bezsporne uznał, że skarżący na dzień dokonania kontroli był zarządzającym transportem w przedsiębiorstwie przewoźnika. Okoliczności tej skarżący nie kwestionował ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowym. Skarżący nie kwestionował również ustaleń organów co do braku zezwolenia podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 2 stycznia 2019 r. Kwestionował natomiast sam fakt popełnienia naruszenia i obowiązek posiadania przez kierowcę wykonującego skontrolowany przewóz w pojeździe odpowiedniego zezwolenia. Za również bezsporne Sąd I instancji uznał, że kontrolowany pojazd, który wykonywał przewóz na rzecz spółki E., gdzie zarządzającym transportem był skarżący, 1 stycznia 2019 r. wyjeżdżał z Polski bez pasażerów, po podróżnych znajdujących się na Białorusi. W drodze powrotnej do Polski, 2 stycznia 2019 r., do odprawy granicznej zgłoszono 55 osób, których przewoźnik wcześniej nie zawoził. Wobec tego WSA za słuszne uznał stanowisko, że nie została skonkretyzowana hipoteza normy z art. 4 lit. b) Umowy. Tym samym nie można było uznać, aby przejazd dokonywany 2 stycznia 2019 r. nie wymagał posiadania zezwolenia. W konsekwencji Sąd uznał, że organy prawidłowo stwierdziły, że zezwolenie stało się wymagalne, na podstawie art. 18 ust. 2 u.t.d. Sąd uznał, że wykonywanie przez przewoźnika w ustalonych, bezspornych okolicznościach faktycznych wymagało zarówno uzyskania jak i posiadania w czasie realizacji przejazdu zezwolenia na międzynarodowy okazjonalny transport drogowy. Obowiązek ten nie został wyłączony regulacją zawartą w art. 4 Umowy dwustronnej, sam zaś przejazd, zdaniem Sądu, wykonany przejazd "na pusto" z Polski na Białoruś, celem zabrania z Białorusi i przywiezienia do Polski grupy osób, których przewoźnik wcześniej tam nie zawoził. Przewóz nie spełniał również kryteriów zwolnienia z 18 ust. 3 u.t.d. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo wskazał na art. 27 u.t.d., który stanowi, że przy wykonywaniu przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wymagany jest formularz jazdy zawierający w szczególności dane dotyczące oznaczenia przedsiębiorcy, numeru rejestracyjnego pojazdu, rodzaju usługi, miejsca początkowego i miejsca docelowego przewozu drogowego oraz listę imienną przewożonych osób. Powołany przepis, w powiązaniu z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że zastosowany funktor "lub" - w tym konkretnym przypadku nie mógł zwalniać kierującego z obowiązku posiadania formularza jazdy, który to obowiązek statuuje art. 27 u.t.d., czy obowiązku posiadania zezwolenia, co z kolei wynika z art. 18 ust. 2 u.t.d.. Łączne odczytanie art. 18 ust. 2 u.t.d. z przepisem art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. prowadzi, w ocenie Sądu I instancji do wniosku, że zastosowanie funktora "lub" nie może skutkować brakiem legitymowania się przedmiotowym zezwoleniem w czasie jazdy. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawierał żadnych dowodów, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d. Wskazał, że powinnością osoby zarządzającej jest takie zorganizowanie pracy kierowcom i zapewnienie im odpowiednich dokumentów, w tym zezwoleń, które pozwolą wykonywać zlecenia przewozowe. Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, gdyż organy zebrały kompletny materiał dowodowy, oceniły prawidłowo okoliczności faktyczne, które były niesporne i dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji również odpowiadało standardom wyznaczonym przez przepis art. 107 § 3 k.p.a. W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). K. R., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: 1. błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 lit. b Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Mińsku dnia 20 maja 1992 roku (dalej jako: Umowa), poprzez błędną wykładnię sformułowania "i na odwrót", polegającą na wadliwym przyjęciu, że warunkiem uzasadniającym zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia jest czterokrotne przekroczenie granicy i zrealizowanie dwóch przewozów podróżnych, tj.: przejazdu z podróżnymi z jednego państwa do miejsca docelowego w drugim państwie, następnie próżnego powrotu do państwa początkowego, a następnie rozpoczęcia na terytorium tego państwa kolejnego próżnego przejazdu do drugiego państwa w celu odebrania podróżnych uprzednio tam zawiezionych przez tego samego przewoźnika i zawiezienia ich do miejsca docelowego na terytorium państwa, w którym rozpoczynany był przejazd, podczas, gdy prawidłowa wykładnia sformułowania "i na odwrót" z art. 4 lit. b) Umowy powinna skutkować przyjęciem, że przesłankami uzasadniającymi zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia jest dwukrotne przekroczenie granicy i niezależne od siebie przewozy dokonywane w enumeratywnie wskazanych konfiguracjach, tj.: przejazd z podróżnymi rozpoczynający się na terytorium jednego państwa i ich dowiezienie na terytorium drugiego z państw, a następnie powrót do kraju rozpoczęcia przejazdu w stanie próżnym lub przejazd próżny rozpoczynający się na terytorium jednego z państw, odebranie podróżnych na terytorium drugiego z państw umawiających się i powrót z tymi podróżnymi do kraju, w którym rozpoczynał się przejazd, a zatem bez konieczności czterokrotnego przekraczania granicy przez pojazd danego przewoźnika, z czego dwa razy z pasażerami, dwa razy bez pasażerów. 2. błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. i wadliwe przyjęcie, że kierowca wykonujący przewóz drogowy osób przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów wahadłowych lub okazjonalnych zobowiązany jest posiadać łącznie odpowiednie zezwolenie i formularz jazdy, podczas gdy dyspozycja przepisu wskazuje na obowiązek posiadania przez kierowcę jednego z dwóch alternatywnie wskazanych w przepisie dokumentów, na co wskazuje łącznik "lub", zaś wykładanie funktora "lub" jako równoznacznego z funktorem "i" czy "oraz" stanowi o nieuprawnionej wykładni przepisu, na niekorzyść strony, a zatem z naruszeniem art. 7a § 1 kpa. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu, a więc niezależnie od powyższych granic, nieważność postępowania przed sądem I instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie zaistniały podstawy do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Mając na uwadze poczynione uwagi stwierdzić należy, iż w skardze kasacyjnej strona sformułował wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, wobec czego za miarodajny i wiążący uznać należy, przyjęty w toku wyrokowania przez Sąd I instancji, stan faktyczny sprawy. Stwierdzić również należy, że strona skarżący kasacyjnie będąc zarządzającym transportem drogowym w spółce E., sformułowała tożsamy zarzut naruszenia art. 4 lit. b) Umowy, jaki został postawiony wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w spawie o sygnaturze III SA/Lu 74/20, który to wyrok został poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach postępowania prowadzonego pod sygnaturą II GSK 687/21. W wymienionej sprawie NSA wyrokiem z dnia 6 maja 2025 r. oddalił wniesioną przez wymienioną spółkę skargę kasacyjną, która posiadała jedyny zarzut, jak już wskazano tożsamym z zarzutem pomieszczonym w punkcie 1 petitum niniejszej skargi kasacyjnej. W tymże wyroku NSA orzekł w przedmiocie wykładni powołanego art. 4 lit. b) Umowy. Przenosząc wywody poczynione w przywołanym wyroku NSA, wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 687/21, na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 lit. b) powołanej Umowy poprzez błędną wykładnię sformułowania "i na odwrót", polegającą na wadliwym przyjęciu, że warunkiem uzasadniającym zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia jest czterokrotne przekroczenie granicy i zrealizowanie dwóch przewozów podróżnych, podczas, gdy w ocenie strony prawidłowa wykładnia sformułowania "i na odwrót" powinna skutkować przyjęciem, że przesłankami uzasadniającymi zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia jest dwukrotne przekroczenie granicy i niezależne od siebie przewozy dokonywane w enumeratywnie wskazanych w przepisie konfiguracjach. Sąd I instancji podzielając stanowisko zawarte w motywach wyroku WSA w Lublinie w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 74/20, zaaprobował wykładnię organu zgodnie, z którą "wypełnienie normy wyrażonej w art. 4 lit. b) Umowy zakłada niejako dwa etapy. Pierwszym etapem jest przejazd z podróżnymi rozpoczęty z kraju zarejestrowania pojazdu w jednym kierunku, a po ich zawiezieniu do miejsca docelowego, powrotny przejazd odbędzie się "na pusto", tj. bez podróżnych – i na odwrót – czyli rozpoczęcie przejazdu nastąpi tym razem "na pusto", tj. bez podróżnych w celu odebrania ich z terytorium drugiej Umawiającej się strony, na które uprzednio przewoźnik podróżnych zawiózł, a w kierunku przeciwnym nastąpi przejazd autobusu z podróżnymi.". Sąd podzielił również stanowisko organu, że "spójnik "i" wyraża w tym przypadku koniunkcję. Oznacza to, że dla zastosowania normy z art. 4 lit. b) Umowy konieczne jest łączne wystąpienie sytuacji opisanych wyżej.". Przepis art. 4 lit. b) Umowy stanowi, że przewozy podróżnych autobusami, inne niż przewozy regularne, nie podlegają wymogowi uprzednio uzyskania zezwoleń właściwych władz Umawiających się Stron, pod warunkiem że przejazd z podróżnymi odbywa się w jednym kierunku, a w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym i na odwrót. Mając na uwadze powołane stanowiska Sądu I instancji oraz skarżącej kasacyjnie spółki, stwierdzić należy, że kluczowym jest ustalenie znaczenia użytej w powołanej regulacji koniunkcji "i" oraz frazy przysłówkowej "na odwrót". To bowiem ten fragment art. 4 lit. b) Umowy stanowić będzie o prawidłowym rozumieniu całego przepisu i wymogu warunkującego zastosowanie zawartego w nim wyłączenia posiadania zezwolenia na przewozy podróżnych autobusami, innego niż przewozy regularne. Wskazania wobec tego wymaga, że spójnik "i" jest spójnikiem współrzędnym łącznym, łączącym dwa zdania, cechującym się przemiennością lub łącznością. Zdania wchodzące w skład koniunkcji są ze sobą nierozerwalnie związane i jedno nie może zajść bez drugiego. Fraza przysłówkowa "na odwrót" oznacza natomiast: «przeciwnie», «z odwrotnej strony lub w odwrotnym kierunku» bądź «spodem na wierzch». Fraza użyta w konfiguracji A do B i na odwrót, oznacza, że dana relacja zachodzi nie tylko od danego obiektu do drugiego, ale także od tego drugiego do pierwszego. Mając powyższe na uwadze, tą cześć przepisu art. 4 lit. b) Umowy, w której mowa jest, że "przejazd z podróżnymi odbywa się w jednym kierunku, a w kierunku przeciwnym następuje przejazd autobusu w stanie próżnym i na odwrót" rozumieć należy w ten sposób, że przejazd pojazdu obywa się czterokrotnie, w czym zawierają się dwa przewozy (przejazdy) z podróżnymi oraz dwa przejazdy w stanie próżnym. Pierwsze dwa przewozy odbywać się będą z punktu "a" (jednego z państw umawiających się) do punktu "b" (drugiego państwa umawiającego się) a następnie z punktu "b" do punktu "a", przy czym w jednym kierunku przejazd następuje z podróżnymi zaś w kierunku przeciwnym przejazd jest przejazdem próżnym. Kolejne dwa przejazdy, do których odnosi się łącznik i fraza "i na odwrót", oznaczać będzie powtórny przejazd z punktu "a" do punktu "b" i z powrotem z punktu "b" do punktu "a" z tą różnicą, że pierwsza część przejazdu z punktu "a" do punktu "b" nastąpi na próżno zaś druga cześć przejazdu, a więc z punktu "b" do punktu "a" obywać się będzie z pasażerami. Prawidłowym wobec tego jest stanowisko Sądu I instancji oraz organu co do rozumienia, a w konsekwencji interpretacji przepisu art. 4 lit. b) Umowy. W następstwie, w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, zasadnie stwierdzono, że przewóz, jaki w dniu 2 stycznia 2019 r. wykonywała spółka, w której skarżący kasacyjnie był zarządzającym transportem, nie podlegał dyspozycji powołanego przepisu, a tym samym nie zaistniały podstawy do skorzystania z wyłączenia wymogu uzyskania zezwolenia właściwych władz Umawiających się Stron (Polski i Białorusi). Skoro wskazany przejazd wymagał zezwolenia, to obowiązkiem skarżącego jako osoby zarządzającej transportem w spółce było wyposażenie kierowcy wykonującego rzeczony przejazd w stosownym, wymagany dokument. Powyższe czyni niezasadnym zarzut z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, również i ten uznać należy za niezasadny. W ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podnosi wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że kierowca wykonujący przewóz drogowy osób przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów wahadłowych lub okazjonalnych zobowiązany jest posiadać łącznie odpowiednie zezwolenie i formularz jazdy. Kasator wywodzi w tej materii, że na takie rozumienie art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. nie pozwala sama treść przepisu, który w jego ocenie wskazuje na obowiązek posiadania przez kierowcę jednego z dwóch alternatywnie wskazanych w nim dokumentów, poprzez łącznik "lub". Powołany przepis stanowi, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów wahadłowych lub okazjonalnych - odpowiednie zezwolenie lub formularz jazdy. Istotnie z tylko literalnego brzmienia wskazanej regulacji wywnioskować można, że podczas wykonywanego przewozu osób w międzynarodowym przewozie wahadłowym lub okazjonalnym kierowca wykonujący taki przewóz może być wyposażony alternatywnie w odpowiednie zezwolenie bądź w formularz jazdy. Taka wykładnia może sugerować, co stara się wykazać autor skargi kasacyjnej, że w tego typu przewozie nie jest wymagane, a więc nieobligatoryjnej, posiadanie przez kierowcę obu wymienionych dokumentów. Wystarczającym jest natomiast posiadanie przez kierowcę jednego z tych dokumentów. Istotnym z punktu widzenia prezentowanej przez stronę ale także zwalczanej przez nią wykładni art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. Sądu I instancji i organów, jest ustalenie charakteru spójnika "lub" użytego w powołanej regulacji w części wskazującej na konieczność posiadania odpowiedniego zezwolenia lub formularza jazdy. Spójnik "lub" oznaczający alternatywę nierozłączną określa, że można wybrać jeden z podanych elementów, lub oba jednocześnie. Na gruncie art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d., oznaczać to będzie, że kierowca pojazdu samochodowego, wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów wahadłowych lub okazjonalnych obowiązany będzie mieć przy sobie i okazywać, na żądanie odpowiednie zezwolenie lub formularz jazdy bądź oba wymienione dokumenty. O konieczności spełniania jednego bądź drugiego wymogu decydować będą dodatkowe okoliczności związane z faktycznie wykonywanym przewozem, a wynikające z innych regulacji zawartych w ustawie o transporcie drogowym lub innych obowiązujących przepisów prawa, jak na kanwie niniejszej sprawy, zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia wynikające z art. 4 Umowy, którego to wymogów spółka wykonująca przewóz, o czym była już mowa, nie wypełniła lub w przypadku opisanym w art. 18 ust. 3 u.t.d.. Jeżeli zatem nie zostaną spełnione warunki zwalniające przewoźnika, a w konsekwencji kierowcę, z wymogu posiadania w trakcie wykonywanego przewozu któregokolwiek z wymienionych w art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d. dokumentów - zezwolenia lub formularza jazdy - aktualizować się będzie obowiązek posiadania obu (obu jednocześnie, zgodnie z definicją spójnika "lub") wymienionych w tym przepisie dokumentów. Obowiązek ten wynikać będzie, jak słusznie stwierdził to Sąd I instancji oraz organy, z treści przepisów art. 18 ust. 2 oraz art. 27 ust. 1 u.t.d. Obie regulacje nakładaj bowiem obowiązek posiadania przez przewoźnika, odpowiednio zezwolenia i formularza jazdy. Przepis art. 18 ust. 2 u.t.d. jasno stanowi, że wykonywanie przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wykraczających poza obszar państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, z zastrzeżeniem ust. 3. Również art. 27 ust. 1 u.t.d. klarownie, określa, że przy wykonywaniu przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wymagany jest formularz jazdy zawierający w szczególności dane dotyczące oznaczenia przedsiębiorcy, numeru rejestracyjnego pojazdu, rodzaju usługi, miejsca początkowego i miejsca docelowego przewozu drogowego oraz listę imienną przewożonych osób. Konkludując, za prawidłowe uznać należy stanowisko organów oraz Sądu I instancji, co do wykładni art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d., które zmierzało do wskazania na istnienie, w niepodważonym stanie faktycznym sprawy, wymogu posiadania przez spółkę, wykonującą w dniu 2 stycznia 2019 r. międzynarodowy przewóz osób, obu dokumentów wymienionych w powołanym przepisie i wyposażenie w nie kierowcy wykonującego tenże przewóz. W konsekwencji, braku zezwolenia na wykonywanie okazjonalnego międzynarodowego przewozu drogowego osób w międzynarodowym transporcie drogowym i nie wyposażenia w nie kierowcy wykonującego przewóz, zasadnym było nałożenie na skarżącego kasacyjnie, jako zarządzającego operacjami transportowymi w spółce E., kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W świetle poczynionych wywodów za również niezasadną uznać należy tą część zarzutu, w której strona wskazuje na naruszenie art. art. 7a § 1 k.p.a., poprzez nieuprawnioną wykładnię przepisu – na niekorzyść strony. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wskazania wymaga, że zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. wyroki NSA z: 3 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2065/21; 5 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 218/24; 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1063/20; 26 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2301/21). Wobec powołanego stanowiska judykatury, wypracowanego na tle art. 7a § 1 k.p.a., oraz wobec poczynionych wywodów odnośnie wykładni art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.t.d., za prawidłową uznać należy konstatację Sądu I instancji, że: "W realiach niniejszej sprawy nie mamy z taką sytuacją do czynienia (wynikającą z utrwalonego orzecznictwa – dopow. NSA), a jedynie z typowym na gruncie stosowania prawa administracyjnego, sporem interpretacyjnym, który dał się jednoznacznie rozstrzygnąć przy zastosowaniu powszechnie przyjętych metod wykładni (językowej, systemowej, funkcjonalnej, celowościowej).". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za niezasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego, jak w punkcie 2 wyroku, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).