I GSK 218/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Ol 325/23 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2023 r. nr 162/OR14/2023 w przedmiocie przyznania pomocy dla rolników szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. J. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 325/23, oddalił skargę M. J. (Skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (organ) z dnia 30 czerwca 2023 r., w przedmiocie przyznania pomocy dla rolników szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym. W przypadku braku możliwości przeprowadzenia rozprawy w trybie zdalnym oświadczył, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1) oraz pkt 2) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tj. Dz.U.2023 r., poz. 2298 powoływanej dalej jako: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") w zw. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez zaakceptowanie postępowania organów, które pominęły fakt spełnienia przez Skarżącego obowiązku dywersyfikacji upraw, w szczególności - nieprzeanalizowanie w zaskarżonej decyzji jakie uprawy Skarżący obsiał (już w 2021 r.) na rok 2022 r. na obszarze 27,51 ha, stanowiącym nadal własność Skarżącego i który oddał je w dzierżawę dopiero w maju 2022 r. oraz ograniczenie się tylko do zbadania obsiania obszaru o powierzchni 3,04 ha w 2022 r., co w sposób nieuprawniony zawęziło postępowanie administracyjne w ten sposób, że skutkowało wydaniem negatywnego dla Skarżącego rozstrzygnięcia; 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 pkt 4 lit c) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę" w ramach działania "Nadzwyczajne tymczasowe wsparcie dla rolników, mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 2742; powoływanego dalej jako: "rozporządzenie ws. Pomocy") w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz.U.1997r. Nr 78, poz. 483), poprzez interpretowanie nie do końca precyzyjnych przepisów skrajnie na niekorzyść rolników, którzy jako kategoria szczególnie dotknięta wpływem rosyjskiej inwazji na Ukrainę, powinna być wspierana, a normy pomocy powinny być wykładane w ten sposób, by nie dochodziło do nierówności między rolnikami oraz tworzenia dodatkowych, nieprzewidzianych przepisami wymogów do otrzymania pomocy; 3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z § 13 pkt 1) oraz pkt 2) rozporządzenia ws. Pomocy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że ustawodawca wprost i jednoznacznie uregulował sytuację, w której znalazł się Skarżący, podczas gdy przepisy te dotyczą jedynie uniemożliwienia wstąpienia następcy prawnego lub nabywcy w toczące się postępowanie, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie, stan własności się nie zmienił, a wskazane przepisy w żaden sposób nie odnoszą się do oddawania gospodarstwa rolnego w dzierżawę; II. przepisów prawa materialnego: 1) art. 45 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z § 2 pkt 4 lit c) rozporządzenia ws. Pomocy w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, iż rolnik, który obsiał obszary zgodnie z zasadami dywersyfikacji nie spełnia warunków do przyznania pomocy, podczas gdy cel regulacji jest spełniony, a w rozporządzeniu brak jest wytycznych określających jak należy dokonać porównania w przypadku zmian obszaru rolnego pomiędzy 2021 r., a 2022 r., co nie może jednak stanowić samoistnej przesłanki do odmowy przyznania pomocy. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Skarżącego na jego rzecz kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych - o ile nie zostanie złożony spis kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż Skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań, oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego artykułu, których w niniejszej sprawie z urzędu nie stwierdzono. Na wstępie wskazać należy, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść § 2 rozporządzenia ws. Pomocy czyli przepisu, na podstawie którego Skarżący wniósł o przyznanie mu pomocy. W świetle przywołanego rozporządzenia ws. Pomocy nie budzi wątpliwości, że dla otrzymania płatności należy spełnić każdy z warunków określonych w § 2 pkt 1-3 rozporządzenia ws. Pomocy oraz przynajmniej jeden z warunków określonych w § 2 pkt 4 lit. a-h rozporządzenia ws. Pomocy. Bezspornym pozostaje to, że Skarżący spełnił wymogi § 2 pkt 1-3 rozporządzenia ws. Pomocy. Spór w sprawie dotyczy wyłącznie spełnienia niezbędnych warunków określonych w § 2 pkt 4 lit.c rozporządzenia ws. Pomocy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w świetle wspomnianego przepisu pomoc może zostać udzielona rolnikowi, któremu przyznano płatność za zazielenienie na podstawie przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie wniosku złożonego w 2021 r. Przy czym rolnik ten powinien również złożyć wniosek o przyznanie tej płatności na 2022 r. W przypadku Skarżącego aktualna pozostaje jednak przesłanka sformułowana w dalszej części tego przepisu: "w przypadku gdy grunty orne rolnika lub jego małżonka obejmują mniej niż 10 hektarów, to we wnioskach złożonych w 2021 r. i 2022 r. rolnik lub jego małżonek podał co najmniej dwie różne uprawy w rozumieniu art. 44 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), a uprawa główna w 2021 r. i 2022 r. nie zajmuje więcej niż 75% tych gruntów ornych". W tym kontekście w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że jakkolwiek w 2021 r. powyższa przesłanka ziściła się. Skarżący w ramach gruntów ornych zadeklarowano do płatności: pszenżyto ozime na powierzchni 11,68 ha, jęczmień ozimy na powierzchni 8,17 ha oraz pszenicę ozimą na powierzchni 7,66 ha, zatem powierzchnia uprawy głównej wynosiła 42,46%. Tak w 2022 r. nie została ona spełniona albowiem Skarżący, w ramach gruntów ornych zadeklarował do płatności tylko jedną uprawę - jęczmień ozimy na powierzchni 3,04 ha, co w konsekwencji spowodowało, że uprawa główna zajmowała 100% powierzchni gruntów ornych. Ustalenia powyższe organ poczynił w oparciu o dane pochodzące z treści wniosków o przyznanie płatności na rok 2021 oraz 2022, złożonych przez Skarżącego za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus oraz z danych zawartych w aplikacji lACSplus. W związku z tym zauważyć należy, że Skarżący powinien był tak wypełnić wniosek, aby dane w nim zawarte były rzetelne. Co istotne, składając ten wniosek Skarżący poświadczyła, że zna zasady dotyczące płatności. Stąd też można było od niego oczekiwać, że prawidłowo określi rodzaje upraw, tak aby spełnione zostały warunki przyznania płatności za zazielenienie. Należy ponadto podkreślić, że w świetle art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ciężar udowodnienia spełnienia przesłanek przyznania pomocy spoczywał na Skarżącym, organ zaś - tak jak przewiduje art. 27 ust. 1 pkt 2 tej ustawy - rozpatrzyć materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Z treści tych przepisów wynika, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) z gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Stąd też organy nie miały podstaw, aby prowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe, w wyniku którego miałyby przyjąć, że wbrew deklaracji za 2022 r. wskazana wyżej przesłanka zawarta w § 2 pkt 4 lit. c rozporządzenia ws. Pomocy została spełniona. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej fakt, że w rok 2022 r. obszarze 27,51 ha, stanowił nadal własność Skarżącego nie ma znaczenia dla oceny poprawności zaskarżonego wyroku. Płatności bezpośrednie nie są przewidziane dla właściciela nieruchomości, ale dla jej posiadacza (użytkownika, dzierżawcy). Dla prawa do otrzymania płatności liczy się faktyczne korzystanie z gruntów. Idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Jak wynika z umowy dzierżawy gruntu z dnia 1 maja 2022 r. Skarżący oddał grunt dzierżawcy w miejscowości K. oznaczony w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni 18,29 ha oraz nr [...] o powierzchni 7,70 ha. Wobec powyższego organ trafnie uznał, że Skarżący nie był w posiadaniu powyższych działek i nie przysługiwały mu do nich płatności, co Skarżący potwierdził swoją deklaracją złożoną na rok 2022. Dlatego też na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu I instancji, że "... w roku 2022 nie został spełniony warunek zadeklarowania do płatności co najmniej 2 upraw, co w konsekwencji spowodowało, że uprawa główna zajmowała 100% powierzchni gruntów ornych. Brzmienie przepisu jest jednoznaczne i organy nie mogły przyznać pomocy, stanowiłoby to bowiem złamanie obowiązujących przepisów. Nie mają przy tym znaczenia przywoływane przez skarżącego okoliczności, że zasiał drugą uprawę jeszcze przed przekazaniem gruntów jesienią 2021 r. i powoływanie się przez niego na zasadę niedziałania prawa wstecz.". Co za tym idzie zarzut z punktu I.1) petitum skargi kasacyjnej nie ma uzasadnionych podstaw. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. art. 8 § 1 k.p.a. Według drugiego z powołanych przepisów (7a § 1 k.p.a.) jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że przepis - ewentualnie znajdujący zastosowanie w sprawie - podlega interpretacji, nie znaczy że w sprawie "pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej" w rozumieniu przytoczonej regulacji. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (por. np. wyroki NSA: z dnia 23 lutego 2021 r., III OSK 3286/21, z dnia 14 września 2021 r., III OSK 582/21 - cbois.nsa.gov.pl). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. przypomnieć należy, że w przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. nie został uzasadniony, co czyni go nieskutecznym. Niezasadny jest również zarzut podniesiony w punkcie I.3) petitum skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że przepis § 13 pkt 1) oraz pkt 2) rozporządzenia ws. Pomocy nie miał w sprawie zastosowania. Dlatego ocena prawidłowości jego wykładni nie ma znaczenia dla ustalenia prawidłowości zaskarżonego wyroku. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać trzeba, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; przywołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich uchylał się spod rozpoznania. Zauważyć bowiem należy, że art. 45 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich składa się z ośmiu jednostek redakcyjnych (punktów i liter), a w skardze kasacyjnej nie zostało wskazane, który z nich został naruszony przez Sąd I instancji. Stanowiło to istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. W tym miejscu należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10). Jednak niezależnie od tego, gdyby nawet był formalnie poprawny, to i tak byłyby nietrafny. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej wskazać należy, że przepis § 2 pkt 4 lit c) rozporządzenia ws. Pomocy jasno wskazuje, że w sytuacji gdy grunty orne rolnika lub jego małżonka obejmują mniej niż 10 hektarów, to we wnioskach złożonych w 2021 r. i 2022 r. rolnik lub jego małżonek dla otrzymania pomocy winien podać co najmniej dwie różne uprawy w rozumieniu art. 44 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, a uprawa główna nie zajmuje więcej niż 75% tych gruntów ornych. Wymogu tego Skarżący w 2022 r. nie spełnił. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).