II GSK 761/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. j. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3185/21 w sprawie ze skargi C. Sp. j. w P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 10 marca 2021 r. nr PORZII.61.126.2019.EM.2 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 13 sierpnia 2019 r., nr WIFPOP.85221.03.2016; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz C. Sp. j. w P. 1450 (tysiąc czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2021r., sygn. akt V SA/Wa 3185/21 oddalił skargę C. Sp. j. z siedzibą w P. (dalej: Spółka, Przedsiębiorca, Strona, Skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 10 marca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wobec zawiadomienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: WWIF) przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską w [...], organ ten wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przez Przedsiębiorcę przepisów art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 944; dalej: u.p.f.). W trakcie postępowania pracownicy WIF przeprowadzili 14 września 2016 r. oględziny, które wykazały, że w lokalu apteki znajduje się stolik, na którym znajdowały się: broszura farmaceutyczna pt. opieka farmaceutyczna, ulotka gabinetu fizjoterapii oraz ulotka dotycząca L.; "wejście do komory przyjęć odbywa się przez przedsionek, który nie stanowi części lokalu apteki, a pozostaje przedmiotem najmu firmy C. sp.j." i jest wspólny dla wejść do Stowarzyszenia T. w O. (w trakcie postępowania zostało rozwiązane wskutek rezygnacji jednej z 3 osób w członkostwie stowarzyszenia zwykłego i było na etapie zmykania działalności, m.in. rozwiązano umowę podnajmu siedziby), pustego lokalu oraz do komory przyjęć dostaw do apteki, a następnie 14 grudnia 2016 r., w trakcie których nie stwierdzono istnienia stowarzyszenia "T. w O.", dwa pomieszczenia do których wejście odbywa się przez wspólny przedsionek nie były użytkowane, "baner reklamowy znajdujący się na szczycie ściany budynku nie posiadał informacji dotyczących Stowarzyszenia, a tylko informacje dotyczące godzin czynności apteki i lokalizacje. Organ zakończył ww. postępowanie decyzją z 27 lutego 2017 r., którą: 1. stwierdził, iż Spółka prowadzi reklamę działalności apteki, czym narusza zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 u.p.f.; 2. nakazał Spółce z dniem otrzymania decyzji zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "O." w O. ul. [...] (dalej: Apteka) poprzez lokowanie banerów promujących w/w placówkę ochrony zdrowia; 3. nałożył na Stronę karę pieniężną w kwocie 30 000 zł; 4. decyzji w punkcie 2, nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, GIF decyzją z 17 maja 2019 r. uchylił decyzję WWIF i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nakazał WWIF ustalenie, które z działań Strony rzeczywiście miały miejsce, które z nich naruszały zakaz reklamy aptek, a następnie wydać decyzję, której sentencja będzie spójna z opisanym stanem faktycznym i prawnym, a uzasadnienie oparte na całościowo zgromadzonym i rozpatrzonym materiale dowodowym. Po kolejnym kontrolnym sprawdzeniu w dniu 11 lipca 2019 r., w którym nie stwierdzono występowania banneru, WWIF decyzją z 13 sierpnia 2019 r.: I. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia przez przedsiębiorcę niedozwolonej reklamy Apteki poprzez: - prowadzenie działań marketingowych polegających na umożliwieniu uruchomienia bezpośrednio przy lokalu w/w apteki sklepu o nazwie "T.", którego szata graficzna jest identyczna z szatą graficzną zastosowaną w w/w aptece ogólnodostępnej, co w konsekwencji skutkuje utożsamianiem lokalu apteki z hasłem "T. " umieszczonym w witrynie sklepu stanowiąc tym samym zachętę do korzystania z usług w/w apteki; - umieszczenie banera reklamowego na budynku położonym przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...] w O. z uwagi na zaprzestanie promowania w/w placówki ochrony zdrowia w wyżej określony sposób przed zakończeniem postępowania; II. nałożył na Przedsiębiorcę karę pieniężną 30.000 zł za prowadzenie reklamy Apteki w okresie od czerwca 2016 r. (momentu otwarcia Apteki) do listopada 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania Strony GIF zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę Spółki na podstawie art. 151 p.p.s.a., stwierdził, że poczynione przez organy ustalenia faktyczne znajdowały uzasadnienie w materiale dowodowym, zebranym, rozpatrzonym i ocenionym w sposób wyczerpujący, a do tego znanym Stronie. Analizując treść art. 94a ust. 1 u.p.f., WSA doszedł do wniosku, że reklamą apteki jest każde działanie skierowane do publicznej wiadomości, zmierzające do zwiększenia sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych w niej oferowanych. Objęcie zakazem "każdego działania" wyłącza z tej dyspozycji tylko jeden stan faktyczny, określony w zdaniu 2 art. 94a ust. 1 - kierowanie do publicznej wiadomości informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. W ocenie WSA organ prawidłowo uznał, że niedozwoloną reklamą Apteki było: 1) prowadzenie działań marketingowych polegających na umożliwianiu uruchomienia bezpośrednio przy lokalu apteki sklepu o nazwie "T.", którego szata graficzna była identyczna z szatą graficzną zastosowaną w aptece, co w konsekwencji skutkowało utożsamianiem lokalu apteki z hasłem "T." umieszczonym w witrynie sklepu, stanowiąc tym samym zachętę do korzystania z usług tejże apteki; 2) umieszczenie banera reklamowego na budynku położonym przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...] w O. zawierającego informacje dotyczące godzin czynności Apteki i lokalizacje. Sąd uważał, że reklamą działalności apteki jest każde działanie, skierowane do publicznej wiadomości, niezależnie od sposobu i metody jego przeprowadzenia oraz środków użytych do jego realizacji, jeżeli jego celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych oferowanych w danej aptece, a art. 94a u.p.f. nie zakreśla granic miejscowych reklamy, czyli działalność reklamowa może być prowadzona zarówno wewnątrz apteki, jak i poza nią. Działalność Skarżącej stanowiła formę popularyzowania danej apteki. Skarżąca informowała klientów Apteki, że w tej Aptece można będzie nabyć leki w korzystniejszej cenie niż w innych aptekach. Wyróżniała się ta informacja na tle innych aptek i wpływała potencjalnie na możliwość rozpoznawania Apteki na rynku, zachęcała do korzystania z jej usług i zwiększenia tym samym sprzedaży w danej aptece, co zgodnie z art. 94a u.p.f. stanowiło zabronioną reklamę apteki. Sąd I instancji uznał też, że organy prawidłowo zastosowały art. 129b ust. 1 u.p.f., gdyż do nałożenia na Spółkę kary na tej podstawie wystarczające było ustalenie, że prowadziła ona niedozwoloną reklamę apteki. Zdaniem składu orzekającego prawidłowo organy przyjęły, że kwota 30.000 zł jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia prawa w zakresie zakazu reklamy. Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się Spółka i wystąpiła ze skarga kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą kasacyjną. Zaskarżyła ww. orzeczenie w całości. Wnosiła o: rozstrzygnięcie sprawy co do istoty na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylenie w/w zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji administracyjnych obu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego; względnie, w razie braku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny podstaw do wydania wyroku reformatoryjnego o: uchylenie w/w zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, włącznie z wynagrodzeniem radcy prawnego za czynności w postępowaniu przed sądem administracyjnym drugiej instancji, tj. za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i o przeprowadzenie rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 94a ust. 1 u.p.f., poprzez uznanie, iż działania podjęte przez Skarżącego stanowiły reklamę apteki i jej działalności; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f., poprzez nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej, wobec uznania, iż działania podjęte przez Skarżącego stanowiły reklamę aptek i jej działalności; III. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez wydanie orzeczenia w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach i w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi w zaskarżonej decyzji; uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ograniczenie się przez sąd wyłącznie do materiału dowodowego i stanu sprawy powinno skutkować uwzględnieniem skargi; IV. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. oraz niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję GIF z 10 marca 2021 r., a także nieumorzenie postępowania administracyjnego, wynikające z zaniechania przez Sąd I instancji należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenie, że decyzja GIF oraz poprzedzająca ją decyzja WIF wydane zostały z naruszeniem szeregu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego: a) art. 7, 77 §1, 80 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) poprzez brak jednoznacznego i jasnego rozstrzygnięcia oraz należytego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego; b) art. 105 k.p.a. z uwagi na nieumorzenie postępowania w całości, w sytuacji jego bezprzedmiotowości; c) art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną i uznanie, iż C. Spółka Jawna jest stroną w postępowaniu z przyczyny prowadzenia działalności przez Stowarzyszenie T. w O.; d) art. 61 § 4 k.p.a. i art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania poza ramami zakreślonymi w postanowieniu o wszczęciu postępowania; e) art. 94a ust. 1 u.p.f. poprzez uznanie, iż działania podjęte przez Skarżącego stanowią reklamę apteki i jej działalności; f) art. 129b ust. 1 w zw. z art. 94a ust. 1 u.p.f., poprzez nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej, wobec uznania, iż działania podjęte przez Skarżącego stanowiły reklamę apteki i jej działalności, przy uwzględnieniu, że wskazane naruszenie przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych wad decyzji GIF i WWIF skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącego; V. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez sąd I instancji w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów i wniosków skargi, a mianowicie nieodniesienie się do skierowanych przeciwko zaskarżonej decyzji zarzutów (i) prowadzenia postępowania poza ramami zakreślonymi w postanowieniu o wszczęciu postępowania (ii) skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie w/w zarzutów skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Argumentację na poparcie zarzutów Skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ – GIF w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z 21 lutego 2023 r. Skarżąca kasacyjnie podtrzymała stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej. W kolejnym piśmie procesowym z 21 listopada 2025 r. Strona uzupełniła swoje stanowisko, powołując się na wyrok TSUE z 19 czerwca 2025 r. w sprawie C-200/24. Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik Strony skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie odniósł się już do występujących na gruncie rozpatrywanej sprawy problemów prawnych (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r. sygn. akt II GSK 2635/21). Ocenę przedstawioną w uzasadnieniu wskazanego wyroku, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GIF w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwie przeprowadzone przez organy administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie i zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny co do naruszenia przez Spółkę zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej za to naruszenie. Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Ze stawianych w niej zarzutów wynika, że Skarżąca podważała zgodność z prawem kontrolowanego orzeczenia z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania wadliwego rozumienia, a co za tym idzie wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji – jako wzorca legalności zaskarżonego działania – przepisu art. 94a ust. 1 u.p.f., szczególnie że prowadzenie reklamy apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności, wbrew przepisom art. 94a było przesłanką nałożenia kary pieniężnej przewidzianej przez art.129b ust. 1 u.p.f. W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie miało to, czy dla potrzeb jej (prawidłowego) rozstrzygnięcia organy administracji, a w ślad za nimi Sąd I instancji, przyjęły zgodne z prawem kryteria oceny zachowania Strony, to jednak wobec obowiązku zapewnienia skuteczności, jednolitości stosowania oraz pierwszeństwa prawa unijnego nie można było tracić z pola widzenia – nawet pomimo braku podniesienia w tej mierze stosownych zarzutów – znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: Trybunał, TSUE) z 19 czerwca 2025 r. w sprawie C–200/24. Przy ocenie skutków powołanego orzeczenia zasadne będzie odwołanie się do poglądu prawnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, a co za tym idzie do daleko idących podobieństw między postępowaniami przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz przed TSUE, przedmiotu orzeczeń tych sądów (których wspólnym mianownikiem jest rozstrzyganie "sporu o prawo", który w odniesieniu do postępowania przed TK dotyczy pionowej kolizji norm prawa krajowego, zaś w odniesieniu do postępowania przed TSUE dotyczy treści (interpretacji) prawa unijnego oraz jego ważności), ich mocy wiążącej oraz bezpośredniego wpływu na wynik postępowań sądowych – o braku zgodności z prawem tej decyzji należało wnioskować na podstawie następczego w relacji do daty wydania zaskarżonego orzeczenia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C–200/24. Uzasadnione będzie także uwzględnienie stanowiska wyrażanego w orzecznictwie NSA w związku z wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 (por. wyroki NSA z: 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 5001/16; 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1521/18 i powołane w nim orzeczenia; opublikowane jak niżej powoływane: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym też kontekście trzeba podkreślić, że poprzez ustanowienie klauzuli integracyjnej oraz stanowiących jej konsekwencję przepisów art. 91 Konstytucji RP, ustrojodawca wyraźnie i jednoznacznie zmierzał do ukształtowania treści postanowień ustawy zasadniczej w sposób określający relacje i wzajemny stosunek prawa krajowego – w tym jego otwartość oraz przychylność - wobec systemów prawa międzynarodowego oraz prawa unijnego, z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, co nastąpiło poprzez konstytucjonalizację imperatywnej na gruncie prawa międzynarodowego zasady pacta sunt servanda (art. 9 Konstytucji RP), zasady (nakazu) proumownej i prounijnej wykładni prawa, zasady bezpośredniego stosowania i pierwszeństwa ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie umowy międzynarodowej (art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) oraz istotnej z punktu widzenia omawianej kwestii – zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP). Tym samym, ustrojodawca nie mógł więc nie uwzględniać, jako konsekwencji integracji europejskiej roli oraz znaczenia TSUE, jako sądu wyłącznie właściwego w sporach o treść i obowiązywanie prawa unijnego, a więc jego wyłącznej i wiążącej jurysdykcji w tym zakresie, uzasadnionej potrzebą zapewnienia efektywności prawa unijnego oraz jednolitości jego stosowania (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 listopada 2011 r., sygn. akt SK 45/09, w którym podkreślono, że "Rzeczpospolita Polska, zaaprobowała [...] podział funkcji co do kontroli aktów prawnych [...]. Wynikiem tego podziału funkcji jest przypisanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej kompetencji do ostatecznej interpretacji prawa unijnego i zapewnienia jednolitości jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, jak również wyłączność ostatecznego decydowania o zgodności aktów prawa pochodnego z traktatami i ogólnymi zasadami prawa unijnego"). W związku z powyższym, mając na uwadze znaczenie konsekwencji wynikających z art. 8 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, że z zasadą nadrzędności Konstytucji nie koliduje zasada pierwszeństwa prawa unijnego w rozumieniu ukształtowanym w orzecznictwie TSUE, z którego wynika, że realizuje się ona w płaszczyźnie stosowania prawa, nie zaś jego obowiązywania, a więc w płaszczyźnie poziomej, treściowej, nie zaś hierarchicznej odnoszącej się do kolizji norm prawa krajowego i prawa unijnego (zob. wyrok w sprawie C–106/77 Administracja Finansów Publicznych v. Simmenthal SpA) – wymaga przypomnienia, że celem tej zasady jest zagwarantowanie efektywności oraz jednolitości stosowania norm prawa unijnego, co stanowi naturalną realizację zobowiązań traktatowych. Wynika z nich (art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, wcześniej art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), że zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów, zaś zobowiązaniu Państw Członkowskich do podejmowania wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii, towarzyszy jednoczesne zobowiązanie powstrzymywania się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu takich działań, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów Unii. Stąd też właśnie – w związku z tym, że stosowanie prawa wynikającego z traktatów nie może być wyłączone przez przepisy krajowe, gdyż naruszałoby to wspólnotowy charakter tego prawa i podważałoby podstawy prawne funkcjonowania Wspólnoty, co skutkuje uznaniem braku podstaw do powoływania się na prawo wewnętrzne w celu przeciwstawienia go prawu unijnemu (zob. w tej mierze wyrok w sprawie C–6/64 Costa v. ENEL) – sąd krajowy stosujący przepisy prawa unijnego jest zobowiązany zapewnić pełną skuteczność jego norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego i nie można przy tym wymagać od niego wnioskowania ani oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym (wyrok w sprawie C–106/77). Nie jest bowiem dopuszczalne, by przepisy prawa krajowego naruszały jedność i skuteczność prawa Unii (zob. wyroki w sprawach: C–11/70; C–409/06; C–473/93). Tak też zasada pierwszeństwa prawa unijnego rozumiana jest w orzecznictwie sądów polskich (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III PO 7/18; wyroki NSA z: 11 grudnia 2012 r., sygn., akt I FSK 1162/12; 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I GSK 304/15; 24 października 2019 r., sygn. akt II GSK 1148/17; również orzeczenia TK np. w sprawach: P 37/05, K 18/04, K 32/09). Wobec tego, że w zakresie odnoszącym się do sporów o treść i obowiązywanie prawa unijnego TSUE posiada wyłączną i wiążącą jurysdykcję, co jest motywowane i uzasadnione potrzebą zapewnienia efektywności prawa unijnego oraz jednolitości jego stosowania, w korespondencji do przywołanego powyżej rozumienia zasady pierwszeństwa stosowania prawa unijnego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w rozpatrywanej sprawie nie można było pominąć znaczenia konsekwencji wynikających z wyroku TSUE w sprawie C–200/24. W sentencji tego wyroku Trybunał stwierdził, że "przyjmując art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE". W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśnił, że "[...] przepisy krajowe zakazujące w sposób ogólny i całkowity wszelkiej reklamy danej działalności mogą ograniczyć osobom, które tę działalność wykonują, możliwość zaprezentowania się potencjalnym klientom i promowania usług, które zamierzają im oferować. W konsekwencji tego rodzaju przepisy krajowe należy uznać za ograniczenie swobodnego świadczenia usług (wyrok z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght, C-339/15, EU:C:2017:335, pkt 63, 64). W niniejszej sprawie ma to miejsce w przypadku art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika to ze sposobu, w jaki przepis ten był stosowany w decyzjach polskich organów administracyjnych i orzeczeniach polskich sądów, na których oparła się Komisja w uzasadnionej opinii, o których mowa w pkt 54 niniejszego wyroku, a które, jak przypomniano w tymże punkcie, nie są kwestionowane przez Rzeczpospolitą Polską. Tym samym ograniczenie swobody świadczenia usług zostało w niniejszej sprawie stwierdzone. [...] przepis ten uniemożliwia każdemu, kto zamierza prowadzić aptekę w Polsce, poinformowanie o tym potencjalnych klientów. Ustanowiony w nim zakaz reklamy powoduje w szczególności, że warunki dostępu do rynku są względem nowych aptek trudniejsze. [...] taka sytuacja może być szczególnie niekorzystna dla przedsiębiorców mających siedzibę w państwach członkowskich innych niż Rzeczpospolita Polska, którzy muszą dołożyć dodatkowych starań, aby dać się poznać klientom zamieszkałym w Polsce. W związku z tym zakaz reklamy stanowi dodatkową przeszkodę, którą muszą pokonać przedsiębiorcy z innych państw członkowskich pragnący założyć aptekę w Polsce [...]. W związku z tym art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego prowadzi również do ograniczenia swobody przedsiębiorczości" (pkt 73 – 77). Podkreślił TSUE również, że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że po pierwsze, jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, i po drugie, jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [...]" (pkt 100), zaś w kontekście odnoszącym się do nadmiernego spożycia produktów leczniczych, że "[...] apteki mogą oferować usługi, takie jak akcje badań diagnostycznych, które nie są związane ze sprzedażą produktów leczniczych i które są jednak objęte zakresem stosowania zakazu wynikającego z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, jak wynika z dowodów przedstawionych przez Komisję, o których mowa w pkt 54 i 74 niniejszego wyroku. W szczególności Komisja odniosła się do wyroku polskiego sądu, który uznał reklamę organizowania akcji badań diagnostycznych za niezgodną z prawem. W tym zakresie taki zakaz nie ma żadnego związku z celem ochrony zdrowia publicznego polegającym na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych, w związku z czym nie można go uznać za uzasadniony. W zakresie, w jakim zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego dotyczy reklamy aptek, punktów aptecznych i ich usług, która jest związana ze sprzedażą produktów leczniczych [...], że [...] reklama ta może być korzystna dla osób, które mogą nabywać produkty lecznicze, ponieważ umożliwia im uzyskanie informacji o niższych cenach lub o dodatkowych usługach oferowanych przez daną aptekę. Zatem w następstwie tej reklamy osoby te mogą zdecydować się na zakup swoich zwykłych produktów leczniczych w innej aptece niż apteka, której były wcześniej klientami, przy czym nie prowadzi to do zwiększenia ilości produktów leczniczych zakupionych przez te osoby. Natomiast zakaz tej reklamy może faworyzować apteki obecne na rynku od wielu lat, ze szkodą dla tych, które zamierzają wejść na ten rynek i oferować na nim więcej usług lub usługi lepszej jakości. [...] art. 87 ust. 3 dyrektywy 2001/83 przewiduje, iż reklama produktu leczniczego powinna zachęcać do racjonalnego stosowania tego produktu poprzez przedstawianie go w sposób obiektywny i bez wyolbrzymiania jego właściwości, i nie może wprowadzać w błąd. Zamiarem prawodawcy Unii w tym przepisie było umożliwienie promocji produktów leczniczych bez zachęcania przy tym do nadmiernego ich spożycia" (pkt 104 – 108). W odpowiedzi na argument odnoszący się do zwalczania nadmiernego spożycia produktów leczniczych Trybunał zrekapitulował, że "[...] cel ten może być realizowany za pomocą mniej restrykcyjnych środków niż zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 znowelizowanego Prawa farmaceutycznego, takich jak środki regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki", a w konsekwencji, że "[...] zakaz wynikający z tego przepisu wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego polegającego na zwalczaniu nadmiernego spożycia produktów leczniczych" (pkt 113 – 114), zaś w zakresie odnoszącym się do niezależności zawodowej farmaceutów, że wymieniony zakaz "[...] wykracza poza to, co jest konieczne do ochrony niezależności zawodowej farmaceutów" (pkt 121). W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – a co za tym idzie kontrola legalności decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej – nie mogła pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jeżeli bowiem za uzasadniony w świetle wyrażonego w nim stanowiska należałoby uznać wniosek odnośnie do braku usprawiedliwionych podstaw ustanawiania w prawie krajowym zakazu reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, to siłą rzeczy prezentowane w rozpatrywanej sprawie podejście Sądu I instancji oraz organów administracji publicznej do omawianej kwestii nie mogło być uznane za prawidłowe. Przedstawione w przywołanym wyroku TSUE rozumienie art. 8 ust. 1 dyrektywy 200/31/WE oraz art. 49 i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej sprzeciwia się bowiem kwalifikowaniu zachowania polegającego na reklamowaniu aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, jako naruszenia prawa, a co za tym idzie penalizowaniu tego zachowania na gruncie prawa krajowego, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne. Ustanawiając ten przepis prawa "[...] Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym), oraz na mocy art. 49 i 56 TFUE". W związku z tym, że skarga kasacyjna zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlegał uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii – a co za tym idzie, wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Spółki na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej stwierdzając, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów jest ona usprawiedliwiona, co uzasadniało uchylenie wymienionej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Przedstawione argumenty czynią jednocześnie zbędnym odnoszenie się do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 – 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 4 wyroku, na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz Strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów sądowych (wpisów od skargi, skargi kasacyjnej i opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA i doręczenia jego odpisu wraz z odpisem wyroku), które to środki procesowe w rezultacie (po wyroku TSUE) okazały się skuteczne. Natomiast odstąpił NSA od zwrotu przez organ na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego w części dotyczącej kosztów zastępstwa procesowego, obejmujących etap postępowania przed Sądem I instancji oraz przed Sądem odwoławczym. Za "przypadek szczególnie uzasadniony", w rozumieniu wymienionego przepisu, NSA uznał bowiem to, że w dacie orzekania, zarówno przez organy Inspekcji Farmaceutycznej obu instancji, jak Sąd I instancji, wykładnia art. 94a ust. 1 u.p.f. była ugruntowana i uchylone rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o tak przyjmowaną interpretację tego uregulowania (por. wyroki NSA z: 16 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 3625/13, II FSK 3237/13; 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2058/17).