II GSK 1521/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2086/17 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2086/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E.K., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."), przejawiające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie ustalił i nie rozważył wystąpienia po stronie przewoźnika podnoszonych przez niego przesłanek mogących wyłączać jego odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie, podczas gdy w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji szeroko wyjaśnił przyczyny, dla których nie uznał twierdzeń skarżącej za okoliczności mogące wyłączyć jej odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie w świetle przepisu art. 140aa ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej "p.r.d."), albowiem takie przygotowanie i organizacja przewozu, w trakcie których przewoźnik planuje przejazd pojazdu nienormatywnego po drodze o obniżonym dopuszczalnym nacisku osi w celu odebrania tygodniowego odpoczynku przez kierowcę w "bazie" przedsiębiorcy świadczy wyłącznie o niezachowaniu należytej staranności przez wykonawcę przewozu, a także o jego bezpośrednim wpływie na powstałe naruszenie; 2) przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie rozważył, czy zastosowanie mechanizmów korygujących na podstawie zarządzenia GITD 28/2014 jest korzystne dla skarżącego wobec nieustalenia, czy alternatywna trasa przejazdu wobec tej wybranej przez stronę była faktycznie alternatywna ze względu na m.in. jej długość czy też konieczność minimalizowania emisji spalin, podczas gdy organ szczegółowo w uzasadnieniu decyzji wskazał, dlaczego przyjęta klasyfikacja prawna naruszenia była korzystna dla strony oraz dokonał szczegółowego wskazania trasy alternatywnej (w porównaniu do tej wybranej przez przewoźnika) odnosząc się również do kwestii konieczności przestrzegania norm socjalnych kierowców oraz do kwestii odpowiedzialności przewoźnika za powstałe naruszenie; 3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. w związku z art. 61 ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 64 ust. 1 pkt 1, ust. 2 p.r.d. w związku art. 8 ust. 8 rozporządzenia 561/2006, polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu przez Sąd I instancji, że należało rozważyć okoliczność wyłączającą odpowiedzialność strony w kontekście tego, iż doszło do kolizji dwóch sprzecznych ze sobą norm prawnych których treść, zdaniem Sądu, zobowiązuje z jednej strony do przestrzegania normatywności pojazdu i poruszania się po drogach o odpowiednim tonażu, z drugiej strony zaś, do bezwzględnego przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców podczas, gdy nie może być mowy o kolizji przepisów dotyczących przejazdu pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych i przepisów socjalnych kierowców. Należy w tym względzie oddzielić operację kierowania pojazdem przez kierowcę od przejazdu pojazdem nienormatywnym po drodze publicznej, gdyż kierowca nie jest nierozerwalnie związany z pojazdem. Konieczność stosowania się do norm socjalnych przez kierowcę nie powoduje konieczności zignorowania przepisów dotyczących nośności danej drogi, gdyż można czas jazdy kierowcy rozplanować w ten sposób, aby nie doszło do takiej kolizji, można również rozplanować przejazd w załodze, zmienić kierowcę w trakcie przejazdu lub umożliwić odebranie odpoczynku kierowcy np. w hotelu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne 24 sierpnia 2021 r., o czym poinformowano mailowo pełnomocników stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie należy również, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej "nowela"), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że inaczej podano). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Z uwagi na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a skarga kasacyjna została uznana za niezasadną. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu kasacyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, w wysokości 2000 zł. Sąd I instancji, uchylając powyższą decyzję, nakazał dokonać takiej oceny znaczenia działania skarżącego w sytuacji konfliktu norm już przez organ w ponownie prowadzonym postępowaniu. Chodzi tu o przepisy prawa o ruchu drogowym i nałożone na przewoźników obowiązki przestrzegania normatywności pojazdu oraz bezwzględnie obowiązujące przepisy o czasie pracy kierowców. W tej ostatniej kwestii konieczne są wcześniejsze ustalenia organu dotyczące obowiązujących kierowcę skarżącego zasad realizacji przerwy w pracy (odpoczynku) dokonane z uwzględnieniem przepisów Rozdziału II pt. Załoga, czasy prowadzenia pojazdu, przerwy i okresy odpoczynku rozporządzenia nr 561/2006. Powyższy wyrok odpowiada prawu, choć uzasadnienie nie jest prawidłowe. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji błędnie uznał, że decyzja o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 p.r.d., jest niezgodna z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, niemniej jednak – będąc sądem unijnym – przy ocenie legalności postępowania przed sądem I instancji oraz kontroli działalności administracji publicznej jest zobligowany uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). W przeciwnym wypadku mogłyby bowiem doznać uszczerbku wywodzone z przepisów prawa unijnego zasady: skuteczności, jednolitości, pierwszeństwa prawa unijnego oraz efektywności ochrony sądowej (por. wyrok NSA z 5 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2470/17; z 4 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2389/17; z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 5001/16; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu, niezależnie od poniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w rozpoznawanej sprawie należało w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019r. o sygn. C-127/17, którym TSUE orzekł, że: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53". Z przywołanego wyroku jednoznacznie wynika, że za niedopuszczalne należy uznać ustanowione w art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej cyt. jako "u.d.p.") ograniczenie dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy). Jest ono niezgodne z prawem unijnym, stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE. Nie ma bowiem podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym – w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi – ograniczeń, które mają charakter dalej idących, niż wyjątki wynikające z art. 7 tej dyrektywy (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkuje to przyjęciem, że podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję, mimo że nie uwzględnił naruszenia art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE przez organy orzekające w sprawie. Należy bowiem stwierdzić, że nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nałożenie – tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – kary pieniężnej w wysokości 2000 zł, o której mowa w art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d. w brzmieniu na datę kontroli, wymierzonej za brak zezwolenia kategorii VII – gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20% – w związku ze stwierdzeniem przekroczenia w kontrolowanym pojeździe dopuszczalnego nacisku osi napędowej o 1,2 t na drodze krajowej nr 25, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 t. W świetle wyroku TSUE nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych. Przyjęcie przez organy Inspekcji Transportu Drogowego wartości 10 t (zamiast 11,5 t) jako punktu odniesienia dla wyliczenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku i zaakceptowanie tego stanu przez WSA uzasadnia ocenę, że zaskarżonym wyrokiem zasadnie Sąd I instancji uchylił decyzję GITD z [...] lipca 2017 r., choć uczynił to z nieprawidłowych powodów. Należy bowiem stwierdzić, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, nieprawidłowo ustalił dopuszczalny nacisk na osie dla drogi krajowej nr 25, a przez to błędnie uznał, że skarżący przekroczył normy ustalone dla tej drogi. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że o ile racje ma organ, że nie było potrzeby ustalania, czy zaszły okoliczności wyłączające odpowiedzialność skarżącego, zastosowania mechanizmów korygujących przy ustaleniu trasy alternatywnej oraz kolizji między normami dot. nacisku na osie a normami dot. czasu pracy kierowców, to uchylenie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu, ponieważ nie uwzględniono w niej prawidłowej dopuszczalnego nacisku na osie pojazdu, a w konsekwencji nie wyciągnięto z tej okoliczności prawidłowych wniosków co do zasadności ukarania skarżącego. Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien uwzględnić skutki wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r., sygn. C-127/17, i ocenić wszystkie istotne okoliczności faktyczne i na tej podstawie wydadzą decyzję. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze zaskarżony wyrok odpowiada prawu i oddalił skargę na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.