II GSK 834/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 278/23 w sprawie ze skargi P.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 listopada 2022 r. nr SKO.UP/4121/106/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania na kurs reedukacyjny oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 278/23, oddalił skargę P.G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium, SKO) z 25 listopada 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania na kurs reedukacyjny. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 19 lutego 2020 r. Starosta Myślenicki (dalej: starosta) na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.; dalej: u.k.p.) skierował skarżącego na kurs reedukacyjny w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii (dalej: kurs reedukacyjny). W uzasadnieniu wskazał, że w stosunku do skarżącego toczyło się postępowanie karne w związku z kierowaniem przez niego pojazdem w stanie nietrzeźwości, które zostało umorzone postanowieniem Sądu Rejonowego w Myślenicach z 28 stycznia 2020 r. o sygn. akt II K 644/19. Pismem z 4 lipca 2022 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji starosty z 19 lutego 2020 r. zarzucając jej rażące naruszenie prawa oraz brak podstawy prawnej tj. naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. przez cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B pomimo braku podstawy do skierowania skarżącego na badania psychologiczne, jak również na badania lekarskie oraz test reedukacyjny na zasadzie art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., i to wbrew związaniu organu administracyjnego orzeczeniem Sądu Rejonowego w Myślenicach o umorzeniu postępowania karnego o przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. Skarżący zarzucił również brak podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. błędne zastosowanie art. 135a u.k.p. a zatem brak kompetencji organu do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, jak i zatrzymania stronie – w następstwie nieważnej decyzji – prawa jazdy. Decyzją z 25 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji starosty z 19 lutego 2020 r. z uwagi na to, że wskazane przez skarżącego przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2022 r. Nr 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.) nie wystąpiły. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.k.p. – w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie – podstawą do skierowania osoby na kurs reedukacyjny było kierowanie przez nią pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Przepis ten nie wymagał prawomocnego wyroku skazującego za popełnienie przestępstwa z art. 178 a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1138 ze zm.) czy art. 87 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2151 ze zm.). Ponadto Kolegium wskazało, że art. 135a u.k.p., na który skarżący powołał się we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ma charakter proceduralny, przejściowy i dotyczy przekazania organowi informacji, które są podstawą wszczęcia postępowania w sprawie skierowania m.in. na kurs reedukacyjny. Sam w sobie nie ustanawia natomiast materialnoprawnej przesłanki do skierowania kierowcy na kurs reedukacyjny. WSA w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę P.G. W ocenie sądu pierwszej instancji Kolegium prawidłowo stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji starosty z 19 lutego 2020 r. oraz dokonało wykładni art. 99 ust. 1 pkt 5 u.k.p., dla którego zastosowania wymagane było jedynie stwierdzenie faktu kierowania pojazdem przez osobę w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. WSA w Krakowie podkreślił, że z postanowienia Sądu Rejonowego w Myślenicach z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II K 644/19 jednoznacznie wynika, że skarżący kierował pojazdem będąc w stanie nietrzeźwości. Umorzenie postępowania karnego wynikało natomiast z okoliczności, że na podstawie wydanej przez biegłych opinii w odniesieniu do zarzucanego mu czynu stwierdzono, że skarżący miał zniesioną zdolność rozpoznania znaczenia czynu i pokierowania swoim postępowaniem. Ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135a u.k.p., czyli niemożności – zdaniem skarżącego – wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ, sąd pierwszej instancji podzielił ocenę Kolegium, zgodnie z którą przepis ten ma charakter proceduralny i nie ustanawia materialnoprawnych przesłanek, w oparciu o które osoba prowadząca pojazd w stanie nietrzeźwości kierowana jest na kurs reedukacyjny. Skargę kasacyjną wniósł P.G., zaskarżając wyrok WSA w Krakowie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ponadto skarżący wniósł, aby sprawa została rozpoznana w składzie, w którym nie będą orzekały osoby powołane na stanowisko sędziego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3). Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które jednocześnie stanowi przesłankę nieważności postępowania w postaci wydania zaskarżonego wyroku w składzie sądu sprzecznym z przepisami prawa z uwagi na fakt, że w wydaniu orzeczenia brała udział osoba powołana na stanowisko sędziego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa wyłonionej po uprzednim skróceniu w sposób niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej kadencji legalnie działającej Rady; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na nieprawidłowej ocenie przez sąd pierwszej instancji zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z dnia 25 listopada 2020 roku, sygn. SKO.UP/4121/106/2022 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji starosty z dnia 19 lutego 2020 r., nr KT5430.619.2020.KB o skierowaniu skarżącego na kurs reedukacyjny w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii, art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami w brzmieniu obowiązującym przed dniem 5 grudnia 2021 roku (t.j. Dz.U. z 2021 roku, poz. 1212), poprzez nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodziła przesłanka do wydania przez starostę decyzji o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, podczas gdy organ administracji nie miał podstaw do uznania, że skarżący kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, czego konsekwencją było niestwierdzenie nieważności w/wskazanej decyzji starosty mimo, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną P.G. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Kolegium, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna P.G. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, a dopiero w drugiej dokonuje oceny zarzutów materialnych tej skargi. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena naruszeń prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA zupełnie niezasadny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem strony przepis ten został naruszony przez sąd pierwszej instancji, bowiem sąd ten orzekał w składzie niewłaściwym, a więc z udziałem osób, które uzyskały powołanie na stanowisko sędziego po 2018 roku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przypadku tych osób istnieje wada w procedurze przedstawienia ich kandydatury Prezydentowi RP, a to musi skutkować wadliwością składu ze względu na orzekanie przez osobę, która była wyłączona z mocy ustawy albo skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa. Zarzut tak sformułowany jest nietrafny, bowiem art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może być łączony tylko z procesowym naruszeniem przepisów określających skład sądu. Zatem może to naruszenie być odnoszone tylko do sytuacji, w których sąd orzeka w innym składzie niż przewidziany w przepisach. Art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może być odnoszony do ustrojowego kontekstu składu sądu. Z tego powodu przepis ten nie może być podstawą kwestionowania statusu osób tworzących skład sądu, a w szczególności sposobu ich powołania na stanowisko sędziowskie. Wniosek taki wynika wprost z systemowego rozumienia przepisów regulujących wyłączenie sędziego. Aspekt ustrojowy tej instytucji prawnej został uregulowany w art. 5a § 1–19 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.), zatem strona na tej podstawie prawnej może żądać wyłączenia sędziego ze składu orzekającego, jeżeli twierdzi, że sędzia ten może być nieobiektywny lub nie niezawisły ze względu na procedurę powołania na stanowisko sędziowskie. Sąd drugiej instancji zauważa, że wskazane wyżej procedury nie są konkurencyjne w stosunku do siebie, zatem nie mogą być stosowane zamiennie na każdym etapie postępowania sądowego. Wynika to wprost z treści art. 5a § 4 p.u.s.a., w której wskazano, że wniosek o wyłączenie sędziego ze względu na tryb powołania może być złożony w terminie tygodnia od dnia zawiadomienia składającego wniosek o składzie sądu wyznaczonym do rozpoznania sprawy. Po upływie tego terminu strona nie może żądać wyłączenia sędziego z powołaniem się na naruszenie bezstronności i niezawisłości ze względu na procedurę powołania sędziego. Z tych powodów rozpoznawany zarzut jest niezasadny. Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut materialny rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Poza sporem pozostaje, że skarżący kasacyjnie nie został skazany w procesie karnym. Jednak wątpliwości także nie budzi, że w chwili kontroli, a więc 15 września 2019 r. znajdował się w stanie nietrzeźwości. Fakt ten ma istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia karnego. Sąd drugiej instancji podkreśla, że dla oceny legalności kontrolowanej decyzji nie ma znaczenia rozstrzygniecie sądu karnego. Dla tej oceny istotne jest czy kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy decyzja dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Artykuł 99 ust. 5 u.k.p. stanowił w chwili zatrzymania skarżącego kasacyjnie, że starosta wydaje decyzję o skierowaniu kierowcy na kurs reedukacyjny w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii, jeżeli kierowca kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. W sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący kasacyjnie wypełniał warunki określone tym przepisem, zatem skierowanie na kurs reedukacyjny miało podstawę prawną, tym samym nie można przyjąć, że decyzja Starosty Myślenickiego o skierowaniu do odbycia kursu naruszała prawo. Sąd drugiej instancji jeszcze raz podkreśla, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że decyzja, co do której toczy się takie postępowanie, wydana została z naruszeniem warunków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.