II GSK 87/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Społka A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 800/17 w sprawie ze skargi Spółka A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [..] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Spółki A (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: SKO lub organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Decyzją tą została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z [...] marca 2017 r. o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 17 920 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] (działka dr, nr 4, obr.1033), pod reklamę o powierzchni 64 m2 (8 m x 8 m), w okresie od 12 maja 2016 r. do 8 czerwca 2016 r. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2016 poz. 1440 ze zm., dalej: udp). Decyzję wydano w oparciu o stan faktyczny sprowadzający się do tego, że spółka posiadała reklamę przymocowanej równolegle do ściany budynku, o powierzchni 64 m2, odstającą od elewacji o 15 cm w pasie drogowym. Ustalenia dokonano w oparciu o operat sporządzony przez geodetę na zlecenie organu. Organ I instancji stwierdził, że w świetle przepisów § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. nr 140 poz. 1481), art. 4 pkt 1, art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016 poz. 124 ze zm.), przestrzeń pasa drogowego sięga do głębokości oraz na wysokość możliwości zlokalizowania w nim obiektów związanych z gospodarką drogową, ale również obiektów, urządzeń oraz reklam opisanych w art. 39 i art. 40 udp. Organ przyjął, że reklama umieszczona w polu widzenia użytkowników drogi znajduje się w pasie drogowym, natomiast "wysokość" jej umieszczenia zależy od możliwości technicznych i sposobu jej zamocowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2017 r. Podzieliło zawarte tam ustalenia faktyczne i ocenę prawną, oceniając jako wiarygodny i wystarczający dowód w postaci operatu geodezyjnego. Organ odwoławczy wywiódł, iż granica działki drogowej biegnie na styku ze ścianą budynku na wysokości gruntu, bez uwzględnienia elementów budynku wystających poza tę granicę. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie spółka zarzuciła decyzji SKO naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm., dalej: kpa), art. 107 § 3 w zw. z art. 15 w zw. z art. 8 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 79 w zw. z art. 10 kpa, przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, nie odniesienie się do zarzutów odwołania. Zarzuciła też naruszenie art. 4 pkt 1 udp poprzez przyjęcie, że reklama wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2016 poz. 718 ze zmianami, dalej: ppsa). Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutami skarżącej, że miejsce, w którym została umieszczona reklama, nie stanowi pasa drogowego z uwagi na fakt, iż znajduje się na takiej wysokości, że nie może przeszkadzać użytkownikom drogi, a ponadto w miejscu, gdzie ją umieszczono nie ma żadnych urządzeń technicznych związanych z zabezpieczeniem i obsługą ruchu, oraz że organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie dokonały należytych ustaleń w zakresie przebiegu pasa drogowego. WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 1 udp pod pojęciem pasa drogowego należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Za prawidłowe uznał ustalenie, że sporny banner reklamowy został umieszczony nie bezpośrednio na ścianie budynku, ale na konstrukcji znajdującej się w odległości 15 cm od tej ściany. Analiza mapy stanowiącej integralną część operatu pomiarowego, sporządzonego przez uprawnionego geodetę w powiązaniu z fotografiami wykonanymi w toku postępowania prowadzi do wniosku, że granica działki drogowej przebiega po obrysie budynku, a skoro tak, to każdy element wystający poza elewację znajduje się w pasie drogowym. WSA odnosząc się do zarzutu, że reklamę umieszczono nad daszkiem stanowiącym element budynku uznał, że daszek ten nie stanowi granicy pasa drogowego. O przebiegu pasa drogowego nie przesądzają bowiem wystające elementy elewacji budynku, ale linie rozgraniczające pas drogowy. W ocenie Sądu I instancji ściana budynku, na której umieszczono reklamę, znajduje się na granicy działki drogowej, zatem umieszczona w odległości 15 cm od tej ściany reklama znajduje się w pasie działki drogowej oznaczonej nr 4. WSA zauważył, że w sytuacji, gdy daszek budynku został wybudowany przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, stosownie do art. 38 ust. 1 tej ustawy może pozostawać w dotychczasowym stanie bez konieczności wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu I instancji wysokość, na której umieszczono reklamę, nie miała znaczenia w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, iż umieszczenie reklamy na ścianie budynku w ten sposób, że znajduje się ona nad powierzchnią pasa drogowego, jest jego zajęciem w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. W ocenie WSA nie doszło też do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Organy zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy i dokonały jego wnikliwej oceny, która doprowadziła do prawidłowych wniosków. Nie było konieczności powtarzania czynności wykonanych przez organ w dniu 12 maja 2016 r. bez udziału skarżącej, była to bowiem kontrola pasa drogowego, w wyniku której dopiero ujawniono fakt umieszczenia reklamy na budynku, a następnie podjęto działania zmierzające do ustalenia, czy zajmuje ona przestrzeń w pasie drogowym. W toku dalszego postępowania umożliwiono stronie czynny udział w postępowaniu, z którego to uprawnienia strona skorzystała – zapoznając się z aktami, jak również przedstawiając swoje pisemne stanowisko w sprawie. Skarżąca zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniosła też o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu administracji kosztów postępowania. Skarżąca oświadczyła, na podstawie art. 176 § 2 ppsa, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: – art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji obu organów, pomimo że decyzje te zostały wydane bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, niezebraniu w sposób pełny i wyczerpujący materiału dowodowego, a także dokonaniu jego niewłaściwej oceny, nie zawarciu przekonywującej analizy stanu faktycznego sprawy i nienależytym jej wyjaśnieniu. W szczególności zarzuciła dokonanie nieprawidłowej oceny, czy przedmiotowa reklama znajduje się w pasie drogowym oraz niewykazanie, aby przedmiotowa reklama kolidowała lub potencjalnie kolidowała z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi lub wpływała na bezpieczeństwo lub ruch drogowy; – art. 151 i art 145 § 1 pkt 1 c ppsa w zw. z art. 10 i 79 kpa polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji obu organów, pomimo że decyzje te zostały wydane mimo braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na zaniechanie przez organ I instancji ponownego przeprowadzenia dowodów, które organ I instancji przeprowadził z pominięciem obowiązku uprzedniego zawiadomienia strony o terminie i miejscu czynności, mimo iż działanie takie jest sprzeczne z zasadą czynnego udziału strony w toku postępowania i ogranicza możliwości jej obrony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa skarżąca zarzuciła też wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art 151 i art 145 § 1 pkt 1 a ppsa w zw. z art. 4 pkt 1 udp poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 4 pkt 1 udp polegającej na przyjęciu, że pas drogowy stanowi niczym nieograniczoną przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu wskazuje, że przy ustalaniu granic pasa drogowego należy uwzględniać funkcję i rolę jaką pełni, a także, że pas drogowy stanowi wydzieloną granicami bryłę geometryczną, oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 udp i przyjęcie, że sporna reklama zajmowała pas drogowy, w związku z czym zasadne było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za to zajęcie, podczas gdy sporna reklama umieszczona na budynku nie wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym i w niniejszej sprawie nie doszło do zajęcia pasa drogowego. Uzasadniając skargę jej autor podnosił, że w sprawie winno zostać ustalone przede wszystkim, na jakiej wysokości została umieszczona przedmiotowa reklama nad chodnikiem, a także czy w pasie drogowym znajdują się urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego i jeśli tak, to w jakiej odległości są od reklamy i czy ewentualne zajęcie ma wpływ na obsługę ruchu. Powoływał się na nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii innego geodety. Zarzucał brak ustaleń co do przebiegu granic pasa drogowego w oparciu o książkę drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom. Kwestionował ustalenia dotyczące oddziaływania reklamy na uczestników ruchu drogowego. Zarzucał, że nie wzięto pod uwagę braku świadomości bezprawności działania skarżącej. Zarzut naruszenia art. 10 i 79 kpa autor skargi kasacyjnej uzasadniał tym, że organ odwoławczy zaniechał ponownego przeprowadzenia dowodów, które organ I instancji przeprowadził z pominięciem obowiązku uprzedniego zawiadomienia stron o terminie i miejscu czynności. W jego ocenie udział skarżącej w przeprowadzaniu dowodu z udziałem geodety pozwoliłby jej na składanie ewentualnych zastrzeżeń, wyjaśnienie powstałych wątpliwości i przede wszystkim zadawanie mu pytań. Skarżąca została również pozbawiona możliwości zgłaszania zarzutów do sporządzonego przez geodetę operatu, gdyż nie została jej nawet doręczona jego kserokopia. Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 1 udp autor skargi kasacyjnej wywodził, że z przepisu tego wynika, że przy ustalaniu granic pasa drogowego należy uwzględniać funkcję i rolę jaką pełni, a także to, że pas drogowy stanowi wydzieloną granicami bryłę geometryczną, co powinno prowadzić do wniosku, że sporna reklama umieszczona na budynku nie wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym. Wskazał na wyroki NSA: z 2 marca 2011 r. sygn. II GSK 316/10, z 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 135/08, oraz z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08. Skarżąca powołała się też na § 54 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zgodnie z którym wysokość skrajni nad chodnikiem lub ścieżką rowerową powinna być nie mniejsza niż 2,50 m. Podnosiła, że reklama przylegająca do budynku, znajdująca się na wysokości ponad 4 m nad daszkiem wystającym z budynku w żaden sposób nie utrudnia pieszym poruszania się po chodniku, pojazdom po drodze, ani nie ma wpływu na obsługę ruchu i remonty drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie wniosło też o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 ppsa. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają w pierwszej kolejności do wykazania, że organy prowadzące postępowanie administracyjne nie ustaliły, że przedmiotowa reklama umieszczona na elewacji była umieszczona w pasie drogowym oraz nie wykazały, aby reklama kolidowała lub potencjalnie kolidowała z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi lub wpływała na bezpieczeństwo lub ruch drogowy. Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania oparty jest w istocie na dokonanej przez skarżącego kasacyjnie wykładni przepisów prawa materialnego sprowadzającej się do tego, że w jego ocenie kara może być wymierzona, gdy reklama znajduje się w pasie drogowym, ale równocześnie gdyby kolidowała z urządzeniami drogowymi lub wpływała na bezpieczeństwo. W tej sytuacji celowe jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Oceniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 pkt 1 udp należy na wstępie zauważyć, że zarzut ten dotyczy przede wszystkim wykładni przepisu art. 4 pkt 1 udp, to jest wykładni pojęcia pasa drogowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 udp pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei z definicji zawartej w art. 4 pkt 2 i pkt 6 udp wynika, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, a chodnik stanowi część drogi. Niewątpliwie więc droga wraz z chodnikiem, a zatem i przestrzeń nad ich powierzchnią stanowią pas drogowy. Lokalizacja obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z zabezpieczeniem i obsługą ruchu może tylko wpływać na rozszerzenie zakresu pasa drogowego ponad jego minimum, które stanowi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowana jest droga, w tym chodnik dla ruchu pieszego. Dla uznania, że obiekt zajmuje pas drogowy nie jest konieczne ustalenie, że koliduje on z obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego. Taką właśnie wykładnię prawa materialnego prezentowały organy, jak i Sąd i instancji. Wskazały dodatkowo na wpływ przedmiotowej reklamy na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wykładnia prezentowana przez autora skargi kasacyjnej zmierzająca do uznania konieczności uwzględniania funkcji pasa drogowego jest wykładnią wadliwą, nieznajdującą uzasadnienia w treści art. 4 pkt 1 udp. Wykładni tego przepisu można dokonać – jak wyżej wskazano – na gruncie podstawowej wykładni logicznej i językowej. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Dla ustalenia stanu faktycznego wystarczające było więc stwierdzenie, że reklama znajdowała się w pasie drogowym rozumianym jak wyżej, oraz wskazanie jej potencjalnie negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania były również nieuzasadnione. Stan faktyczny sprawy został oceniony w sposób niebudzący wątpliwości. W istocie skarżący nie kwestionuje podstawowych ustaleń, że reklama była umieszczona na konstrukcji odstającej od elewacji budynku o 15 cm, oraz tego, że budynek graniczył z chodnikiem należącym do pasa drogowego. Nie kwestionował też powierzchni reklamy. Były to wszystkie przesłanki pozwalające uznać, że doszło do umieszczenia obiektu w pasie drogowym bez zezwolenia. Ustalenia te były dokonane w oparciu o protokoły, zdjęcia, operat pomiarowy wraz z mapami i rysunkami sporządzony przez geodetę. Były to dowody wystarczające do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Sąd I instancji prawidłowo ocenił prawidłowość analizy tego materiału dowodowego i wniosków wyciągniętych na jego podstawie co do zajęcia pasa drogowego. Dlatego też zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nie zasługiwały na uwzględnienie. Również zarzuty naruszenia art. 10 i art. 79 kpa nie były skuteczne. Zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą być uwzględnione, jeśli wskazane uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnosząc te zarzuty nie precyzuje, jakie mogłyby być inne istotne ustalenia dokonane w wyniku ponownego przeprowadzenia dowodów z udziałem skarżącego. Nie stawia zarzutów wadliwości przeprowadzonych dowodów, w szczególności dowodu z opinii biegłego. Wprawdzie w odniesieniu do opinii geodety skarżący podnosił w odwołaniu do SKO zarzut nieuwzględnienia "daszka" wystającego poza linię elewacji budynku w przestrzeń pasa drogowego, jednak Sąd I instancji wyczerpująco uzasadnił kwestię braku znaczenia tego daszka dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie stanowiło też naruszenia przepisów postępowania nieprzesłanie skarżącemu kopii opinii z urzędu. Organy nie miały takiego obowiązku, natomiast wystarczająco zapewniły skarżącemu możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Wobec prawidłowego ustalenia, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym, co zostało wyżej wyjaśnione przy omawianiu zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, nieuzasadniony jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. Mając to wszystko na uwadze na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić. Na podstawie art. 182 § 2 ppsa wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym.