II GW 73/21

Dnia 26 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Starostą [...] w przedmiocie zawiadomienia o nabyciu i zbyciu pojazdów postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu i zbyciu pojazdów. Pismem z [...] lipca 2021r., [...] na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Starostą [...] do przyjęcia zawiadomień od [...], zamieszkałego w [...] ul. [...], prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] o nabyciu i zbyciu pojazdów: toyota o numerze rejestracyjnym [...], toyota o numerze rejestracyjnym [...], toyota o numerze rejestracyjnym [...], toyota o numerze rejestracyjnym [...], toyota o numerze rejestracyjnym [...], toyota o numerze rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu pisma z [...] lipca 2021r., Starosta [...] wskazał, że zawiadomieniami z [...] maja 2021r. [...] (dalej: "uczestnik") poinformował Starostę [...] o nabyciu i zbyciu ww. pojazdów. Zawiadomieniem [...] z [...] maja 2021r. Starosta [...], działając w oparciu o art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał Staroście [...] zgłoszenia nabycia i zbycia ww. pojazdów złożone przez [...] z dołączonymi kopiami dokumentów, na podstawie których nastąpiło nabycie i zbycie pojazdów. Dalej wskazał, że postępowanie związane ze zgłoszeniem nabycia i zbycia pojazdu uregulowane jest w art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 11 grudnia 2017r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2355, z późn. zm.) i w § 4 ust. 1 i 2 załącznika 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003r. w sprawie szczegółowych czynności organów związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz.U. z 2019r., poz. 2130, z późn. zm., dalej "rozporządzenia"). Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 - Prawa o ruchu drogowym właściciel pojazdu zarejestrowanego jest zobowiązany zawiadomić starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu w terminie nieprzekraczającym 30 dni. W przypadku zawiadomienia o nabyciu pojazdu zarejestrowanego, organ rejestrujący dokonuje rejestracji pojazdu na wniosek właściciela pojazdu (§ 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych oraz § 4 ust. 1 załącznika 1 do rozporządzenia w sprawie, szczegółowych czynności organów związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach). W przypadku zawiadomienia o zbyciu pojazdu zarejestrowanego organ rejestrujący, na podstawie § 4 ust. 2 załącznika I do rozporządzenia w sprawie szczegółowych czynności organów związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, zobowiązany jest m. in. do zamieszczenia danych i informacji zawartych w zawiadomieniu w bazie danych i odpowiednio przekazania ich do ewidencji pojazdów. Do zawiadomienia o zbyciu pojazdu zarejestrowanego dotychczasowy właściciel dołącza kopię dokumentu, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu. W związku z powyższym Starosta [...] stwierdził, że przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym określa zatem organ administracji właściwy rzeczowo do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu, to jest starostę. Nie wskazuje natomiast zasad ustalania właściwości miejscowej organu posiadającego kompetencję do przyjęcia przedmiotowych zawiadomień. Co prawda art. 73 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym określa starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę właściciela pojazdu jako organ rejestrujący (Rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), ale przepisy wykonawcze - rozporządzenia do - Prawa o ruchu drogowym nie posługują się konsekwentnie tą definicją. W rozporządzeniach zostały ustalone odrębne definicje. I tak w rozporządzeniu w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych w § 1 ust. 2 pkt 4 ustalono, że jeżeli jest mowa o organie rejestrującym rozumie się przez to odpowiednio starostę, prezydenta miasta na prawach powiatu albo wojewodę mazowieckiego, natomiast w § 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych czynności organów związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach określono, że przez organ rejestrujący rozumie się odpowiednio starostę lub wojewodę [...]. Art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym nie wskazuje zasad ustalania właściwości miejscowej organu posiadającego kompetencję do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu, a ponadto właściwości takiej nie można jednoznacznie ustalić poprzez odwołanie się do treści rozporządzeń, w których nie wskazano starosty właściwego ze względu na miejsce zamieszkania właściciela pojazdu jako organu rejestrującego, właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Przepisy te wskazują wyłącznie organ właściwy rzeczowo w określonej kategorii spraw. Na podstawie treści tych przepisów nie można natomiast wnioskować, że skoro rejestracji pojazdu dokonał konkretny (tj. właściwy miejscowo) starosta, to do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu właściwy jest ten sam starosta. Innymi słowy, nie ma podstaw do twierdzenia, że starosta, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i starosta, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 tej ustawy, to zawsze ten sam organ (z punktu widzenia właściwości miejscowej). Powołując się na orzecznictwo NSA, Starosta [...] wskazał, że w takiej sytuacji ustalenie właściwości miejscowej organu administracji publicznej musi nastąpić na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 21 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r., - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: 1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; 2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony; 3) w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Wskazał, że sprawa zainicjowana zawiadomieniami [...] o nabyciu i zbyciu pojazdów bez wątpienia nie dotyczy kategorii spraw wskazanych w art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., do ustalenia organu właściwego miejscowo należy zastosować regułę wskazaną w art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a., w której decydujące znaczenie ma miejsce prowadzenia zakładu - ul. [...],[...][...]. Oznacza to, że, stosownie do treści art. 78 ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997r. - Prawo ruchu drogowym oraz art. 21 § 1 pkt. 2 k.p.a. organem właściwym rzeczowo i miejscowo do przyjęcia zawiadomień o nabyciu i zbyciu pojazdów jest Starosta [...] (starosta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności przez właściciela pojazdów). Reasumując Starosta [...] stwierdził, że wskazanie starosty właściwego ze względu na miejsce zamieszkania/siedzibę nabywcy/zbywcy pojazdu jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu wynika również z tego, że starosta jest organem administracji publicznej funkcjonującym w ramach pośredniego poziomu podziału terytorialnego kraju i wyłanianym przez wspólnotę samorządową w trybie określonym w ustawie o samorządzie powiatowym. Przynależność do wspólnoty samorządowej osób fizycznych następuje z mocy prawa w oparciu o kryterium zamieszkiwania na terenie danego powiatu. Bez przepisu szczególnego ustanawiającego odrębny zakres kompetencji starosta może podejmować władcze czynności faktyczne jedynie wobec członków wspólnoty samorządowej - osób zamieszkujących na jej terenie i per analogia osób prawnych mających siedzibę na terenie określonego powiatu. W piśmie z [...] sierpnia 2021r. Starostwo Powiatowe w [...] stanęło na stanowisku że na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów w przypadku przyjęcia zawiadomień przedsiębiorcy [...], ul. [...],[...][...], REGON: [...], organem właściwym dla przyjęcia zawiadomień o nabyciu i zbyciu pojazdów wymienionych w punktach od 1 do 6 jest Starosta [...] jako organ rejestracji ww. pojazdów. Starostwo Powiatowe w [...] wskazało na postanowienie NSA, sygn. akt II GW 44/21 z 27 lipca 2021, w którym to NSA stwierdził, że "obowiązek zawiadomienia o jego zbyciu jest skorelowany z pozostającym z nim w funkcjonalnym związku obowiązkiem o uprzednim w relacji do niego charakterze, a mianowicie z obowiązkiem rejestracji nabytego pojazdu, to nie bez powodu na gruncie przywołanego przepisu prawa jest mowa o właścicielu pojazdu zarejestrowanego, a więc pojazdu, który został już zarejestrowany przez organ administracji, którego właściwość ustalona została zgodnie z zasadą określoną w art. 73 ust. 1 przywołanej ustawy, to jest według miejsca zamieszkania właściciela pojazdu. Tym samym, pierwotnie właściwy do zarejestrowania pojazdu organ administracji zachowuje swoją właściwość do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu już zarejestrowanego pojazdu. Znajduje to swoje posiłkowe potwierdzenie i w tym argumencie, że przepisy dotyczące czasowego wycofania; pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1), czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79) wskazują wprost, że organem ; właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też – co trzeba podkreślić – w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006r., sygn. II OW 51/06, 18 lutego 2009r., sygn. I OW 14/09 i 17 listopada 2009r., sygn. I OW 180/09 - te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska-Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, "OSP" 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.). W rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się zatem określone przepisem art. 4 p.p.s.a. przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, o wydanie którego zabiega wnioskodawca, a o którym mowa w art. 15 § 2 p.p.s.a., albowiem zaistniały w sprawie spór między Starostą [...] a Starostą [...] ma charakter sporu negatywnego, a przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdów, o którym stanowi z kolei art. 78 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zasadność tego ostatniego wniosku potwierdza, przede wszystkim ten argument, że adresowany do właściciela pojazdu (a więc podmiot administrowany) obowiązek zawiadomienia o jego zbyciu jest skorelowany z pozostającym z nim w funkcjonalnym związku obowiązkiem o uprzednim w relacji do niego charakterze, a mianowicie z obowiązkiem rejestracji nabytego pojazdu. Przy tym nie ma istotnego znaczenia to, że skorelowana z zawiadomieniem o zbyciu pojazdu oraz z wnioskiem o rejestrację pojazdu aktywność organu administracji stanowiąca jego oczekiwaną reakcję na złożenie przez właściciela pojazdu wymienionego zawiadomienia, czy też wniosku realizuje w różnych formach działania. Istotne znaczenie w tej mierze ma to, że organ jest zobowiązany podjąć działania nakazane mu przez ustawodawcę, albowiem złożenie wymienionego zawiadomienia (czy też wniosku) aktualizuje obowiązek podjęcia tychże działań. To zaś oznacza, że konsekwencją zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest dokonanie przez organ określonej czynności konwencjonalnej, która niesie ze sobą również określone prawem skutki, a czynność ta wyraża się działaniu polegającym na przyjęciu wymienionego zawiadomienia, które jest składane w wykonaniu obowiązku jego złożenia, którego źródłem jest z kolei jak wynika to z przepisów Prawa o ruchu drogowym legitymowanie się tytułem własności do (już) zarejestrowanego pojazdu. Co więcej, zasadność wniosku, że przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest czynnością, o której mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. potwierdza w korespondencji do dotychczas przedstawionych również ten argument, że obowiązek złożenia wymienionego zawiadomienia (podobnie, jak i obowiązek rejestracji pojazdu) jest obowiązkiem sankcjonowanym, co wynika z art. 140 mb ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiot sporu o właściwość dotyczy czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., jest to, że w rozpatrywanej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art. 20). Tym bardziej, że zagadnienie odnoszące się do zasad ustalania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, aż nadto jasno i wyraźnie uregulowane zostało w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym, co znajduje również swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienie NSA z 1 grudnia 2020r., sygn. I OW 97/20, postanowienie NSA z 27 maja 2021r., sygn. II GW 19/21, postanowienie NSA z 30 września 2021r., II GW 71/21 - dostępne w internecie). Podzielając prezentowane na gruncie orzecznictwa NSA stanowisko, trzeba stwierdzić, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Skoro bowiem adresowany do właściciela pojazdu (art. 78 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym) obowiązek zawiadomienia o jego zbyciu jest skorelowany z pozostającym z nim w funkcjonalnym związku obowiązkiem o uprzednim w relacji do niego charakterze, a mianowicie z obowiązkiem rejestracji nabytego pojazdu, to nie bez powodu na gruncie przywołanego przepisu prawa jest mowa o właścicielu pojazdu zarejestrowanego, a więc pojazdu, który został już zarejestrowany przez organ administracji, którego właściwość ustalona została zgodnie z zasadą określoną w art. 73 ust. 1 przywołanej ustawy, to jest według miejsca zamieszkania (siedziby) właściciela pojazdu. Tym samym, pierwotnie właściwy do zarejestrowania pojazdu organ administracji zachowuje swoją właściwość do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu już zarejestrowanego pojazdu. Znajduje to swoje posiłkowe potwierdzenie i w tym argumencie, że przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1), czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Zgodnie też z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów, organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Czynność ta, gdy chodzi o jej funkcje, ma charakter aktualizacyjny, albowiem zapewnia aktualność danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciążą obowiązki wynikające z przepisów prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdu zarejestrowanego jest więc składane organowi, który był właściwy w sprawie rejestracji tego pojazdu. W świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu, jest Starosta [...]. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.