II GZ 136/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. J. – "[...] P. J." na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 148/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. J. – "[...] P. J." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2023 r., nr SKO.4122/7/2023 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 148/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. J. - "[...] P. J." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2023 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżący w skardze na opisaną wyżej decyzję zawarł również wniosek o wstrzymanie jej wykonania w całości z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody. We wniosku wyjaśnił, że administracyjna kara pieniężna nałożona na niego w zakreślonym wymiarze, tj. 55.742,40 zł spowodowałaby znaczny uszczerbek w jego majątku, tym bardziej, że w świetle przedstawionego stanu faktycznego dopełnił on wszelkich czynności, celem osiągnięcia stanu odpowiadającego prawu, a nadto pozostawał w usprawiedliwionej okolicznościami nieświadomości bezprawności swojego działania. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powołanej dalej jako: p.p.s.a.). Sąd nie mógł na podstawie samych twierdzeń strony uznać, że w sprawie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Argumentacja strony powinna być poparta odpowiednim materiałem źródłowym, jak również konkretnymi danymi, czego we wniosku skarżącego zabrakło. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego zmiany i orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: I. art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i bezzasadną w ocenie skarżącego odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wobec rzekomego braku wykazania przez skarżącego wystąpienia przesłanek szczegółowo określonych ww. przepisem, w sytuacji gdy skarżący wyraźnie uzasadnił konsekwencje płynące z braku wstrzymania przez Sąd wykonania przedmiotowej decyzji, co bezpośrednio doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, że nie zachodzą przesłanki do wstrzymania jej wykonania; II. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. akt sprawy i przeprowadzenie rzetelnej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - w następstwie wykazanych przez skarżącego w toku postępowania okoliczności - co doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania, w sytuacji zmaterializowania się wszelkich przesłanek umożliwiających sądowi sięgnięcie do ww. instytucji, tj. wykazania przez skarżącego ryzyka zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jakie mogą zaistnieć w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, w braku wstrzymania wykonania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei, przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, bowiem nie przedstawił konkretnej argumentacji oraz dowodów uprawdopodobniających te okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącego była ogólnikowa i pozbawiona konkretów i twierdzeń, które by szczegółowo zobrazowały jego sytuację majątkową, w tym zdolność płatniczą oraz skutki, jakie wywołać mogłoby wykonanie decyzji i nieudzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej. Jednocześnie nie kwestionuje się, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącego, jednakże bez wskazania, jaka jest jego rzeczywista sytuacja finansowa, nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że argumentacja skarżącego mająca wspierać wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej jest oparta na hipotezach i przewidywaniach, bez odniesienia się do rzeczywiście mogących zaistnieć okoliczności. Sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania ma obowiązek rozstrzygnięcia o jego zasadności na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo wywiązując się z nałożonych obowiązków, przeanalizował akta sprawy, uznając w efekcie, że informacje przedstawione przez skarżącego są niewystarczające do oceny jego sytuacji majątkowej. W świetle powyższego nie można zgodzić się ze skarżącym, że Sąd I instancji, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy, o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji, oceniając złożony w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasadnie uznał, iż z powodu niespełnienia powyżej wskazanych ustawowych warunków przemawiających za zastosowaniem względem skarżącego ochrony tymczasowej, nie mógł on zostać uwzględniony. Jak wywiedziono, ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji obciąża skarżącego i sprowadza się do przekonującego uzasadnienia, że wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił takich okoliczności, które mogłyby przemawiać za udzieleniem ochrony tymczasowej, a zatem nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wykazania, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Negatywne rozpoznanie żądania strony w niniejszym postępowaniu nie oznacza jednak, że niemożliwe jest złożenie ponownego wniosku o zastosowanie wobec niego instytucji ochrony tymczasowej z uwzględnieniem wypełnienia wymogów stawianych przez art. 61 § 3 p.p.s.a. W ponownym wniosku strona powinna wykazać i udokumentować okoliczności sprawy przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia.