II GZ 206/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia C.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 634/19 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi C.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 26 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 634/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu wniosku C.J., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] lutego 2019 r. Prezydent Miasta Szczecin 1. zezwolił C.J. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w Szczecinie w terminie 1 października 2018 r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do 31 grudnia 2018 r., celem umieszczenia obiektu budowlanego (pawilon handlowy), 2. nie zezwolił C.J. na zajęcie pasa drogowego ww. drogi w terminie od 1 stycznia 2019 r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do 30 września 2019 r. celem umieszczenia obiektu budowlanego (pawilon handlowy), 3. ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Szczecinie utrzymało w mocy powyższą decyzję. W skardze C.J. wniósł o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Powołanym na wstępie postanowieniem z 26 lipca 2019 r. WSA w Szczecinie odmówił wstrzymania powyższych decyzji. Sąd stwierdził, że skarżący nie przedstawił okoliczności uprawdopodobniających wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Nie pozwala to przyjąć, że wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody bądź trudne do odwrócenia skutki. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uwzględnienie w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania, pomimo uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Skarżący podał, że sporny lokal gastronomiczny prowadzi od przeszło 10 lat. W wybudowanie, doprowadzenie niezbędnych przyłączy oraz mediów zainwestował znaczną część środków finansowych, a w ostatnim czasie dokonał modernizacji lokalu. Lokal ten stanowi jedyne źródło utrzymania dla 4 rodzin, których członkowie są w nim zatrudnieni. Ponadto, stanowi on miejsce chętnie odwiedzane przez mieszkańców Szczecina, który w liście poparcia wyrazili zdecydowaną wolę dalszego istnienia punktu gastronomicznego w dotychczasowym miejscu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (w niniejszej sprawie – decyzji) jest to, że posiada on cechę wykonalności. Jak wskazuje się w orzecznictwie i w doktrynie, wykonalne są takie akty, które nadają się do wykonania i jego wymagają. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2002, str. 146; Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. SA/Rz 1382/96, opubl. 1998/3/65, t. 1; postanowienie NSA z 20 października 2009 r. sygn. II OZ 892/09, LEX nr 573634). W rzeczywistości problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienia i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, Wyd. 5, str. 490; postanowienie NSA z 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12, LEX nr 1166138). Dla ustalenia, czy dany akt lub czynność charakteryzuje się cechą wykonalności, niezbędne jest ustalenie, czy obliguje on skarżącego, organy administracji publicznej względnie osoby trzecie do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodności pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem faktycznym z nich wynikających (por. P. Daniel Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, str. 211, 216; postanowienie NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GZ 891/17). Co do zasady wykonalne nie są akty odmowne (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375). Przypomnieć w tym miejscu należy, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję, która w zezwalała skarżącemu na zajęcie pasa drogowego od 1 października 2018 r. do (maksymalnie) 31 grudnia 2018 r., a odmawiała tego zajęcia o 1 stycznia 2019 r. do 30 września 2019 r. Wobec tego należy stwierdzić, że żadna z tych części nie podlega wstrzymaniu. W odniesieniu do decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego należy zauważyć, że wstrzymanie jej wykonania spowodowałoby, że skarżący nie byłby uprawniony do zajęcia pasa drogowego "od 1 października 2018 r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do 31 grudnia 2018 r.", czyli zajmowanie pasa drogowego w tym okresie byłoby bezprawne. Skutek ten wydaje się być sprzeczny z żądaniem skarżącego. Ponadto, wykonalność decyzji w tym zakresie upływała wraz z terminem w niej określonym, tj. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie później niż 31 grudnia 2018 r. Również więc ten argument przemawia za tym, że decyzja SKO w zakresie, w jakim utrzymywała decyzję organu I instancji w zakresie pkt 1 nie mogła zostać wstrzymana. Konsekwencją zaś udzielenia ww. zezwolenia było nakazanie uiszczenia opłaty, która to okoliczność nie była przez skarżącego kwestionowana. Natomiast w zakresie pkt 2 decyzja Prezydenta Miasta Szczecin nie jest wykonalna. W tej części organ odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jak już zostało powiedziane, decyzje odmawiające wydania zezwolenia nie posiadają przymiotu wykonalności. W orzecznictwie podnosi się, że decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wprawdzie kształtuje prawa i obowiązki strony, jednakże nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1274/07). Niemożliwe jest więc wydanie wobec niej postanowienia, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tych powodów należało uznać, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji jest prawidłowe, chociaż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia było błędne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.