II GZ 27/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 497/15 w zakresie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 497/15, oddalił wniosek M. Z. o wstrzymanie wykonania decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że M. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Środowiska, którą umorzono wobec niej postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia P. SA w W. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "M. [...]" decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2016 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, którą udzielono koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Uprawniony z koncesji wniósł o oddalenie powyższego wniosku z uwagi na brak wystarczającego uzasadnienia przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej, o jaką wnioskuje skarżąca. Odmawiając wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą Marszałek Województwa Mazowieckiego udzielił spółce koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego, Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca przedmiotem wniosku o wstrzymanie uczyniła decyzję, mocą której inny niż skarżąca podmiot uzyskał koncesję. Minister Środowiska, rozpoznając odwołanie skarżącej od tej decyzji, umorzył postępowanie odwoławcze twierdząc, że M. Z. nie ma interesu prawnego we wzruszeniu decyzji koncesyjnej. WSA stwierdził, że kluczowe znaczenie dla zakresu stosowania art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), na podstawie którego Sąd może wstrzymać wykonanie decyzji, będzie mieć znaczenie pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu. Zanim Sąd przystąpi zatem do badania, czy we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zostały podniesione okoliczności mające uzasadnić ziszczenie się którejś z przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania oraz, czy istotnie uzasadniają one ziszczenie się którejś z tych przesłanek, musi stwierdzić, czy wskazana decyzja może być przedmiotem wstrzymania. W rozpoznawanej sprawie należało więc ustalić, czy decyzja Marszałka Województwa objęta wnioskiem skarżącej jest aktem podjętym w granicach sprawy zawisłej przed Sądem ze skargi skarżącej na decyzję Ministra, którą umarzono postępowanie odwoławcze. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja organu koncesyjna, która jest przedmiotem wniosku skarżącej, jest decyzją merytoryczną – rozstrzygającą sprawę co do istoty, zaś skarżona decyzja Ministra Środowiska, umarza postępowanie odwoławcze, będąc tym samym decyzją procesową, niemerytoryczną. W odniesieniu do zagadnienia sprawy, w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktów, WSA wskazał, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, której tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Takie rozumienie sprawy administracyjnej uniemożliwia więc wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w sytuacji, gdy brak było merytorycznej kontroli dokonanej przez organ II instancji, tj. postępowanie zakończone zostało umorzeniem postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu, skarżąca nie mogła skutecznie uczynić przedmiotem żądania wstrzymania decyzji Marszałka Województwa, bowiem rozstrzygnięcie to nie mieści się w granicach skarżonej sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie Ministra umarzające postępowanie odwoławcze, którym organ ten nie odniósł się merytorycznie do sprawy udzielenia koncesji. Postępowania prowadzone przez Marszałka Województwa w I instancji oraz przez Ministra Środowiska w II instancji były z udziałem innych stron (w I instancji bez udziału skarżącej) oraz w oparciu o inne podstawy faktyczno-prawne. WSA podkreślił, że pomiędzy tymi sprawami nie ma tożsamości, a zatem nie można mówić, że wskazane decyzje zostały wydane w granicach tej samej sprawy administracyjnej. Sprawa o udzielenie koncesji oraz sprawa umorzenia postępowania mimo, że łączą się ze sobą, stanowią jednak dwie różne sprawy. Ponadto Sąd podniósł, że trudno sobie wyobrazić, aby podmiot, którego prawo do złożenia odwołania od decyzji koncesyjnej zostało zakwestionowane, mógł skutecznie wnieść o wstrzymanie wykonania tej koncesji, skoro nie ma w tym interesu prawnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. Z., zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego zmiany w całości i wstrzymania wykonalności decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] sierpnia 2014 r., udzielającej P. S.A. w w. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. in fine nie mieści się decyzja organu I instancji, tj. decyzja Marszałka Województwa, podczas gdy przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w granicach tej samej sprawy mieszczą się wszelkie akty lub czynności podjęte przez organ w ramach prowadzonego przez niego postępowania, a także postępowań pozostających w funkcjonalnym związku z postępowaniem, w którym wydano akt lub czynność będące przedmiotem skargi, w której złożono wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Decyzja Marszałka Województwa pozostaje w granicach tej samej sprawy, zaś możliwość jej wstrzymania stanowi jedyną prawną możliwość zapewnienia pełnej skuteczności postępowania sądowoadministracyjnego i ochrony tymczasowej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że dopuszczalność wstrzymania w postępowaniu w sprawie ze skargi na akt o charakterze procesowym wykonania decyzji merytorycznej organu I instancji nie jest w orzecznictwie jednolicie oceniana z uwagi na odmienne interpretowanie zawartego w art. 61 § 3 p.p.s.a. pojęcia "w granicach tej samej sprawy". Zdaniem wnioskującej, decyzja udzielająca wskazanej spółce koncesji ma przymiot wykonalności, a w konsekwencji – wbrew stanowisku Sądu I instancji – sąd administracyjny jest władny wstrzymać jej wykonanie i to nawet w sytuacji, gdy organ wyższej instancji uznał, że postępowanie odwoławcze nie powinno się toczyć, bo odwołujący nie posiadają przymiotu strony postępowania administracyjnego. Skarżąca stwierdziła, że kwestia przyznania jej statusu strony w postępowaniu koncesyjnym nie została jeszcze rozstrzygnięta, a ewentualne wykonanie decyzji koncesyjnej rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Brak wstrzymania wykonania tej decyzji spowoduje, że w przypadku ewentualnego uchylenia decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, rozpoznanie środka odwoławczego przez organ II instancji może być pozbawione praktycznej doniosłości z uwagi na wykonanie rozstrzygnięcia organu I instancji. Wstrzymanie wykonania decyzji Marszałka Województwa stanowi zatem jedyną prawną możliwość zapewnienia pełnej skuteczności postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Konstrukcja powyższego przepisu przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wiąże, co do zasady, z ewentualnymi skutkami wykonania zaskarżonego aktu objętego wnioskiem o wstrzymanie wykonania, nie zaś skutkami wykonania innych aktów podjętych w ramach tego samego postępowania. Nie wyklucza to jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy, na co wskazuje wyraźnie zdanie trzecie omawianego przepisu. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji, złożony pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. dotyczył decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą P. S.A. w W. uzyskała koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "M. [...]". Rozpoznając ten wniosek należało zatem ustalić, czy decyzja będąca przedmiotem wniosku może być zakwalifikowana jako wydana "w granicach tej samej sprawy". Dopiero bowiem pozytywne przesądzenie tej kwestii pozwoliłoby na rozważenie możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i udzielenia skarżącej ochrony tymczasowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrot "w granicach tej samej sprawy" użyty w art. 61 p.p.s.a. dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy akty lub czynności dotyczyć będą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99 oraz postanowienia NSA: z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II OZ 689/09; z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II GZ 246/10; z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt II FZ 441/12; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie pomiędzy zaskarżoną decyzją a decyzją, której wstrzymania wykonania skarżąca się domaga, taka tożsamość spraw nie zachodzi. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Środowiska umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego udzielającej spółce P. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "M. [...]". Wskazaną przez organ odwoławczy przyczyną umorzenia postępowania był brak interesu prawnego po stronie skarżącej – M. Z. – we wzruszeniu decyzji koncesyjnej. Kwestia udzielenia koncesji wskazanej spółce oraz kwestia uprawnienia strony skarżącej w niniejszym postępowaniu do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zasadniczym celem postępowania o udzielenie koncesji jest bowiem zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego wydobywania kopaliny ze wskazanego złoża, w granicach ustalonego obszaru górniczego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej materii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, jaką okazał się brak przymiotu strony M. Z. w postępowaniu w sprawie udzielenia koncesji innej spółce. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie, toteż zaskarżone postanowienie wraz z zaprezentowaną w nim argumentacją należy uznać za prawidłowe. Odnosząc się do argumentacji zażalenia przypomnieć trzeba, że celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym bardziej więc, na obecnym etapie postępowania, argumentacja skarżącej odnosząca się do kwestii ewentualnych nieprawidłowości przy przeprowadzaniu planowanej inwestycji oraz wykonywania działalności koncesyjnej w granicach określonego obszaru górniczego, nie mogła skutkować odmienną oceną postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Marszałka Województwa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.